事权和支出责任相适应 地方债或倾向非营利性项目

地方债务的形成除了地方政府的内生融资意愿以外，还与地方政府的事权与支出责任不匹配有关，结合“转变政府职能”的要求，未来地方政府的融资可能主要倾向于非营利性项目（市政债形式），而营利性则需要依靠市场融资来解决（不含政府信用的信用债），现有的城投债存量将有重组和过渡期。

　　

　　在审计署还没有公布地方债务数据之前,借助鼓励企业债券融资支持棚户区改造的政策东风，城投债10月份进入发行高峰，供给出现井喷。

　　据光大证券统计，10月份，城投债发行量由9月份的838亿元升至982亿元，同比少增129亿元，但降幅也比9月份有所收窄。季节调整后的发行规模也由9月份的786亿元提升至990亿元。综合来看，回升态势比较明显。

　　与此同时，债券发行票息率继续上扬。10月份城投债发行利率较9月份小幅上扬。市场资金面偏紧是城投债票息率持续上行的重要因素。此外，城投债的大量发行导致评级下沉也是部分原因。

　　从债券类别上看，企业债是10月份城投债放量发行的主力军。10月份单月城投企业债发行规模为595亿元，接近去年同期水平。相对企业债，中票和短融发行量并不是很高，分别为218亿元和169亿元。

　　对于10月份城投债的井喷，光大证券认为，今年5月份，发改委发布《关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查的通知》。该文件规定：为规范企业债券发行申请企业行为，发行人和有关中介机构需认真做好自查工作。这导致了大量处于自查过程中的企业债积压。而9月份开始，与城投企业债同步，企业债券融资规模出现反弹迹象。

　　“这在一定程度上说明，自查接近尾声带来的积压企业债逐步释放应该是此次放量的主因，预计这一过程将会维持一段时间。”光大证券分析称。

　　也有分析认为，国家发改委近期发布通知，明确参与棚户区改造项目的企业，均可申请发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券和资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。这在一定程度上点燃了地方发债的热情。

　　而剖析更深层次的原因，则是地方的财权与事权的不匹配，导致地方政府的发债热情不得不高涨。以四川省为例,今明两年该省计划实施4.26万亿元的重大项目投资，其中依赖政府投入的重大基础设施以及民生工程、社会事业设施项目,总投资达到1.8万亿元。而2012年，四川省GDP为2.1万亿元，全省公共财政总收入仅为3685.4亿元。也就是说，四川如果不发债融资,单靠银行贷款很难满足巨量的资金需求。

　　事实上，发债结果也一定程度上印证了上述观点。建筑工程类企业始终是城投债发行的主力之一，自今年4月份以来，城投债发行规模的缩减，让基建投资资金来源受到一定限制，期间主要通过表内信贷独力支撑。10月份城投债的放量将会分担表内信贷的部分压力，对基建投资形成一定支持。

　　虽然本轮全方位的地方债务审计结果没有出来，但有业内人士预计，即使整体风险在可控范围内，但仍不容乐观，彻底化解地方债风险难度非常大。

　　“首先,现在巨额的政府负债是长期累计下来的,在一届政府当中还清是不可能的。其次，很多地方已经在采取新的措施,就是借新债还旧债,表面上账面看起来债务规模在下降,事实上是在滚雪球。因为新债在增加,再加上债息在上升,最终的债息越来越高。再次，2008年中期以来，实体经济效率不高的情形依然存在,如果不能通过有效的经济增长和宏观收入水平的提高，债务的累计是必然的。”复旦大学公共经济研究中心主任石磊分析称。最后，到目前为止，企业作为微观主体、纳税主体,整个税收负担还在增加，企业的负债率也在提高。

　　据记者了解，自2012年来，很多城投债纷纷进入还债高峰期。以广西为例，南宁、柳州、桂林等多个城市，在过去几年发展中，分别形成了大量地方债务，2012年进入地方债务还款高峰期。仅柳州市2012年要偿还的地方债务就超过100亿元，而当年财政收入不过200亿元。

　　国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣也认为，解决地方债还要依靠财税体制的改革。地方债风险与分税制存在密切关系，因此改革财税制度的确是解决地方债问题的必由路径。

　　“进行财税体制改革，适当扩充政府的财权，将有利于缓解地方财力有限、偿债能力弱的问题。此外，通过资产证券化，把地方债变成权益类资产，盘活存量，有助于避免流动性危机。”王一鸣表示。

　　在刚刚结束的十八届三中全会上，中共中央提出，建立事权和支出责任相适应的制度。在国泰君安徐寒飞看来，地方债务的形成除了地方政府的内生融资意愿以外，还与地方政府的事权与支出责任不匹配有关，结合“转变政府职能”的要求，未来地方政府的融资可能主要倾向于非营利性项目（市政债形式），而营利性则需要依靠市场融资来解决（不含政府信用的信用债），现有的城投债存量将有重组和过渡期。

　　针对地方债券改革问题，有业内人士提出以下建议：首先，借鉴国际经验，可考虑发行市政债券解决城镇化过程中基础建设项目融资问题；其次，建立健全相关法律约束机制，市场监督和政府监管双管齐下，以审慎原则稳步推进地方政府自行发债试点；再次，加强地方政府财务管理能力，可考虑逐步向财务状况良好、符合市场化发行债券资质的地方政府授予发债资格，而不符合要求的则不授予该资格。地方政府应编制资产负债表和财务状况年报，披露所筹资金的用途和债务偿还计划，并设立偿债基金备用。