中国聚焦：中国深化土地制度改革面临关键抉择

新华网北京１１月７日电（记者牟旭　李松　曹凯）在中共领导层提出要全面深化改革的背景下，牵一发动全身的土地制度改革备受瞩目。分析人士认为，中国能不能在改革开放３５年后启动一场“新土改”，进一步释放土地要素的活力，关键在于落实农民从土地获得收益的权利。

鉴于历届中共三中全会都承担着规划经济发展和经济体制改革的重大使命，人们期待即将在新一届中央领导集体履新一周年之际召开的十八届三中全会能对这一议题给出方向性部署。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授表示，土地制度属于关乎经济发展的基础制度，要对这类基础制度加以改革，相关决策应当由执政党做出。一旦高层对土改下一步怎么走做出决议，现行土地政策将会随之进行调整。

在中国现行有关规定之下，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，农民通过承包的方式对土地拥有承包经营权，也就是使用权。

当前，这个具有中国特色的农村土地承包经营权制度正面临巨大挑战。随着中国城镇化的推进，农民进城打工，很多承包土地的农民实际上并不耕种，一些地方出现了土地撂荒现象。据统计，中国目前有２亿多有承包权的外出打工者脱离土地。

另一方面，曾经为中国经济注入巨大活力、使中国人的温饱问题得以迅速解决的家庭联产承包责任制已经无法适应农业生产力的发展对集约化提出的要求。

针对以上问题，中国开始在多地探索农村土地流转试点，即农民将自己承包的土地租给他人或者合作社使用，并收取租金。

重庆涪陵区马武镇石朝门村国全蔬菜专业合作社流转了全村６６７名转户群众的１０００多亩土地。合作社社长何国全介绍，以前农民一家一户种地难赚钱，种水稻、玉米只能维持温饱。一些人觉得种地又苦又累，宁愿撂荒也不愿种。现在加入土地股份合作社后，土地变成了“金疙瘩”。村里土地租金已从２００９年时每亩４００多元上涨到６００多元，而且每年还能有分红。

但是，现行土地政策法规却让流转遭遇瓶颈。７月，习近平总书记到武汉农村综合产权交易所考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。

浙江大学教授顾益康表示，土地要流转首先需要颁证确权，厘清土地权属关系，然而土地确权实际上并没有法律支撑。

一些专家认为，只有通过法律确认村社集体经济组织作为土地所有者，农民作为土地经营者、使用者之间的权力关系，依靠落实农民的财产权力，尤其是农民的土地经营权等，才能使农民真正拥有、占有、支配和处置这些财产的权力。

顾益康认为，对选择留在农村的农民而言，应进一步从法律层面明晰土地承包经营权的期限，让十七届三中全会确定的承包“长久不变”落到实处，确权固权稳定承包者经营者恒心；对今后转户进城的农民而言，保障其土地财产权，探索建立完善的“人地分离”制度，实现“让更少的农民种更多的地”，推进农业的规模化、集约化生产。

中国国务院总理李克强日前在黑龙江考察时指出，农村改革又到了新的阶段，推进农业现代化还得靠改革。要着力创新农业生产经营体制，在坚持家庭承包责任制的基础上，在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下，积极探索股份合作等多种方式的适度规模经营。以此为龙头，配套推进土地管理制度改革，并带动金融和保险更好地支持服务农业。

由于在中国现行土地制度下，政府通过征地将农村土地转变为建设用地进行售卖，专家们指出，征地制度改革当务之急是大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

郑风田表示，在加速推进城市化进程中，农村土地被大量征收，土地增值收益巨大，然而农民几乎被排斥在土地增值收益分配体系之外，地方政府和开发商赚取了其中的大头。

据了解，中国农村许多地方征一亩地补偿给农民３－５万元，而土地拍卖后，每亩收益则可能达到几百万元。

“地方政府的征地冲动不仅直接威胁粮食安全，而且引发了农民群体上访事件，成为社会不稳定因素。”郑风田说。

２０１０年四川成都金华村村民唐福珍因抗拒暴力拆迁自焚身亡，２０１１年发生的广东乌坎事件也是因为土地等问题引发，农村土地征收、拆迁成为中国最突出的社会问题之一。

西南政法大学副校长刘俊认为，要平稳推进农村征地制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，调整土地增值收益分配，提高农民征地补偿收益，将土地增值收益侧重于解决转移人口市民化。

虽然学界对此存在共识，但由于牵涉重大利益调整，赋予农民完整的土地财产权、改革征地制度进展艰难。

酝酿已久的农村土地改革重大措施包括土地管理法修正案草案。根据立法计划，全国人大常委会将适时安排审议。人们注意到，围绕农村土地征收补偿仍存在较大争议，短期内或难平衡各方利益。

郑风田认为，让农民得到更多甜头自然意味着打破政府对土地供给的垄断以及分食地方土地收益，因此来自地方政府的阻力之大可想而知。

郑风田表示，从最初承包期限１５年，到３０年，到“长久不变”，再到允许流转、抵押，贯穿过去３０多年，土地政策变迁的一个总体思路是赋予农民越来越多的土地权利，放活农民对土地的处置权，下一步土地政策怎么走关键要看各方利益平衡的结果。

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