世界银行发布《中国提高公共机构能源效率》调研报告

近日，世界银行（以下简称世行）发布了《中国提高公共机构能源效率》调研报告。该报告详细分析了中国公共机构能耗基本情况、节能已取得的进展，并结合国际节能经验阐述了为达成中国公共机构节能目标所面临的障碍和潜在的解决措施。报告主要内容如下：

一、中国公共机构能耗基本情况

在中国，公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。全国大约有200 万家公共机构，其中包括446200家国家机关，2700多家大学，360000家中小学，20500多家医院，250000多家社区或乡镇医疗机构或诊所以及其他单位等。

2010 年中国公共机构能源消耗最多的是煤炭，终端能耗总量为1.92 亿吨标煤，约占全国能源消耗总量的6.2%，占公共机构能耗总量的48%，其次为电力和汽油，分别占公共机构总能耗的34.3%和8.54%。2006 至2010 年间，公共机构能耗增长了大约15%，但在公共机构建筑物的总栋数和建筑面积增加的过去5年中，单位建筑面积能耗仍在逐步下降，人均能耗下降幅度更大。

公共机构能源需求形式主要是采暖空调、照明和插拔式负荷，但不同地区的主要消耗形式也不同。采暖是北方严寒地区最大的能源问题，而在中国南部、东部和中部，电制冷是最主要的能源消耗形式。

二、国际上的节能经验对中国的参考作用

尽管中国的国情和政府结构与欧美国家不同，但也具有许多相似性，欧美国家公共机构节能工作已开展了30 余年，积累了许多成功和失败的案例，这有助于帮助中国制定合适的政策措施，以便最好地实现中期节能目标。

美国联邦政府通过颁布法令规定了节能目标和鼓励节能创新政策。从联邦层面上看，美国已经发布了具体的公共机构节能目标和节能政策法案，包括1988 年的《国家节能政策法令（NECPA）》、《能源独立和安全法令（EISA）》以及2009年规定的13514 号行政令等。与此同时，几乎所有州、一些城市和地方政府也单独设立了政府部门强制性的温室气体减排目标和能耗降低目标。目前美国公共机构节能进展按计划推进，基本能够完成规定的节能目标。

欧盟从二十世纪九十年代末期就开始要求欧盟各成员国既要制定一般性的能源政策，也要制定专门的节能政策措施。欧盟20-20-20行动计划构建了欧盟能源政策总体框架，并于2007 年正式承诺无论经济发展速度多快，到2020 年温室气体和主要能源使用量的绝对值分别降低20%、可再生能源占能源结构的比例提高到20%。虽然欧盟很早就制定了节能目标，但完成情况并不理想，欧盟到目前为止只实现了总能耗降低目标的一半。为此，欧盟委员会2011 年初颁布了新的节能计划，充分发挥公共机构的示范作用，力争完成原定的节能目标。

三、中国公共机构节能进展情况

虽然和其他发达国家相比，中国公共机构节能行动开展时间较短，但是已经取得了较大的进展，主要表现在相关政策、机制出台并落实，加大财政资金支持力度以及推进能源合同管理模式运用等方面。

相关政策、机制出台并落实：在进行了4年的研究和准备之后，2006年中国启动了第十一个五年计划，提出了具体的节能目标，首次关注了公共机构的节能问题。从2007年开始，《节约能源法》、《公共机构节能条例》和《关于推行能源，促进节能服务产业发展的意见》相继出台，并且有20个省政府制定了地方公共机构节能管理条例。公共机构节能管理办公室于2008年成立、负责统筹、监督和协调公共机构节能工作，高校节能联盟、中国医院协会资产管理专业委员会等机构部门也在促进各行业节能工作中发挥着越来越重要的作用。同时，公共机构的能耗统计、上报、审计以及核查流程也日趋完善，最终经由国家统计局统计分析。

加大财政资金支持力度：“十一五”期间，国家加大对节能项目的资金支持。财政部安排了5 亿元资金推进中央国家机关节能改造项目，包括200 多万平方米中央国家机关政府办公建筑的节能改造以及公务员居住的525,000 平方米政府住宅建筑节能改造，使其节电率提升至36%，节水率升至50%。各省及地方政府也安排了额外的2.15 亿元用于公共机构节能改造工作。

推进能源合同管理模式运用：中国合同能源管理业务起源于1996 年开展的三个试点的节能服务公司。到2010 年，中国节能服务产业投资规模超过42 亿美元，并逐渐找寻出了适合于中国特点的“效益分享”合同管理模式。2010 年中国节能协会节能服务产业委员会拥有428 个会员单位，成为能源合同管理模式的主要推动者。

四、现阶段中国公共机构节能目标及应克服的障碍

中国新制定的“十二五”规划中提出了国民经济生产总值（GDP）能耗进一步降低16%的节能目标，进一步加强公共机构节能工作是实现该目标的具体措施之一。规划中特别提出了公共机构人均能耗下降15%、单位建筑面积能耗下降12% 的目标。具体工作任务包括健全组织管理体系、完善政策体系、加强能源计量和统计、通过奖惩制度加强公共机构节能目标完成情况的监管、建立节能技术支撑体系、探索建立多渠道的融资机制、加强国际交流和国际合作、组织实施节能示范项目等。

为达到这一目标，中国公共机构节能工作的深化需要克服三个障碍因素，即如何提高公共机构节能积极性、如何获得有效及时全面的节能数据和如何丰富融资渠道。

第一个障碍因素是资产管理人员和建筑物内的住户缺乏采取节能行动的积极性。除非有一些具体的措施，否则公共机构建筑物资产管理人员和住户一般没有理由去关注用了多少能源。世行建议充分运用节能目标管理制度和定额制度，通过对各级公共机构年度节能目标完成情况进行考核、激发公共机构的节能热情。

缺乏专业知识和可靠的数据是公共机构节能深入开展的第二个重大障碍。世行建议，中国应高度重视人才队伍建设和节能诊断工作，以便提供节能技术支持和数据资料。中国政府已将这些工作列入“十二五”公共机构节能的重要内容。

最后一个要克服的障碍是改造资金的问题。要顺利地组织实施节能改造项目，还需要有力的资金支持。公共机构的融资渠道要远少于商业建筑。政府机关、中小学以及许多其他类型的公共机构会严重受限于自身的融资能力，传统上这些单位除了依靠政府预算资金外没有任何其他的选择。但是，开发其它的一些融资渠道的空间也是有的。世行结合欧美以往成功经验提出，最常见的替代融资机制包括：（1）节能服务公司提供大部分项目融资经费的合同能源管理；（2）地方能源供应公用事业单位提供的资金奖励；（3）滚动贷款专项资金；（4）发售专门的债券、租赁或者是法律所允许的其它融资机制。美国和欧盟在运用替代融资方面有非常丰富和成功的经验，这对中国有一定借鉴意义。同时，充分运用合同能源管理，用节约的能源成本资助公共机构节能项目也是改善节能事业资金短缺问题的潜在解决途径。