用好扶贫资金关键在于“事前监管”

早报特约评论员 杨国英

10月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会上部署加强财政扶贫等保民生资金管理和公共资金审计监督，并重点强调要健全制度机制，筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”。

国务院之所以选择在这一时间节点重点强调针对扶贫资金的管理使用，其原因可能有二：其一，近年来我国扶贫资金使用的事实监管不力，致使扶贫资金虚报冒领、挤占挪用等现象屡屡发生，已到全面治理刻不容缓的阶段；其二，在新一轮城镇化启动的背景之下，扶贫惠民资金额度极可能大幅增加，对此如持续监管不力，将有可能引发更大的不法贪腐空间。

就全面治理刻不容缓而言，回顾我国近年来扶贫资金的管理使用，部分地方已经到了民怨不断的地步。据相关统计，仅2012年1-11月，全国检察机关查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件9612件，涉案金额高达27.7亿元。而仅贵州一省，作为国家重点扶贫的省份，在过去10年中，该省明令审计查处的基层截留扶贫资金就高达11.2亿元，占违纪违规资金总额的59.49%。

就扶贫资金规模有可能大幅扩大而言，其实，在过去十多年中，我国扶贫标准已大幅增加，以农村扶贫为例，其标准已从2000年的865元提高到2010年的1274元，当下广东等发达省市的农村扶贫标准更已达3000元以上，2012年中央财政用于农村扶贫的综合投入更已高达2996亿元。而在新一轮城镇化启动的背景之下，不仅扶贫所辐射的事实范围将进一步扩大，更多欠发达地区基础设施投入和民生保障投入也会大幅增加。

在扶贫资金管理使用乱象不断以及扶贫资金极可能大幅增加的背景之下，当下针对扶贫资金及时健全机制，构筑扶贫资金管理使用的“高压线”，显然极具必要性。

毫无疑问，此次决策层对既往扶贫资金管理使用的监管模式，进行了较大幅度的改革。这其中，就监管层面而言，最为核心处有二：其一，将项目审批权下放到县，从而打破了省市对扶贫资金“自管自监”的格局；其二，创造条件采取第三方评估等方式加强监督，提高扶贫资金管理使用的透明度。

上述两大监管层面的改革，具有明显的“事前监管”特征。这不仅可健全既有的监管模式，更可由此大幅减少既往过于依赖审计等“事后监管”手段所造成的实际巨大损失。

“事前监管”相当重要，但是，如果我们认真打量，则显然若干细节还有改进和弥补的必要。比如，虽然将扶贫项目审批权下放到县，打破了省市对扶贫资金的“自管自监”格局，但是，对镇村二级基层政府具体使用、发放扶贫资金的监管，却依然缺乏较为细化可行的措施。再如，县级政府相关部门（扶贫办、财政局、发改委）多头参与管理扶贫资金，虽然能够起到彼此相互制衡之效，但却很大程度上降低了扶贫资金放发和运作的效率。还如，创造条件采取第三方评估等方式加强监管，具体到究竟选择哪些第三方，筛选第三方的具体程序等等，则仍有进一步弥补细化的必要。

于当下而言，最需要有具备可操作性的细则。否则，当前针对扶贫资金管理使用所出台的改革大框架，依然有可能无法取得预期效果，既往扶贫资金管理使用过程中所出现的乱象，在扶贫资金将大幅增加的情况下，甚至有可能会进一步恶化。

其实，能否健全扶贫资金的管理使用，关键在于“事前监管”，而“事前监管”能否真正起到实效，关键又在于提高社会专业人士和广大民众的参与度。比如，针对基层政府（尤其是村组）具体使用发放扶贫资金的监管，除了上一级政府的常规监管外，还有必要强化村民小组的集体决策和监督权力，以防止村委会个别人的“一言堂”。再如，针对县级政府多头参与管理扶贫资金的现象，在公示制度规范透明的情况下，还有必要考虑逐步将县一级（及以下）扶贫办逐步转变为社会团队，并广泛吸纳社会专业人士和民众参与。此外，对于引入第三方评估机构参与扶贫资金监管，如果当地尚没有合规的第三方评估机构，当地政府则有必要尽快鼓励支持社会专业人士和广大民众发起成立。