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地铁禁食的外部性

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刘远举

随着经济的发展,地方政府的投资欲望,地铁如雨后春笋般的出现在中国各个城市。与此同时,一些问题也随之出现了,逃票、在地铁上饮食造成环境问题等等。在这个大背景下,上海拟立法禁止地铁车厢内进食的新闻引起了舆论的关注。

近日提交上海市十四届人大常委会第七次会议审议的《上海市轨道交通管理条例(修订草案)》中首次出现了禁止在车厢饮食的规定。根据修订草案,除了车厢内饮食外,吸烟、随地吐痰、便溺等行为一同被列为禁止行为,违者将“由轨交企业责令改正,处警告或50元以上500元以下罚款”。此前,车厢内饮食因为引发了较大争议,而未被写入修订草案。

应该说,地铁禁食是有一定道理的。地铁人流密集,在车厢里吃东西,一旦被挤撞或列车急停,食物尤其是液态食物很容易沾染到别的乘客身上,引起纠纷。一些乘客往往还吃气味较重的食物,也会使其他乘客感觉到不适。同时,禁止车厢内饮食也有助于保持车厢乃至整个车站的环境整洁。

地铁禁止饮食的规定,在东亚国家中稍微多一些。按照香港地铁的有关规定,任何人不得在地铁付费区内饮食,包括月台和车厢等,否则处以定额罚款港币2000元。台湾地区的《大众捷运法》也规定,乘客若在捷运“禁止饮食区”饮食,处新台币1500元以上7500元以下的罚款。新加坡则一如既往地严厉对待其国民。新加坡地铁有限公司严禁地铁上吃喝,就连矿泉水、瓶装饮料、含在嘴里的糖、花生也不例外,甚至连老人、幼童及孕妇在地铁上也不能喝开水!根据快捷交通系统法令,初犯者可面对罚款30新元,一旦被控上法庭,重犯者可被罚最高500新元(约合人民币2500元)。

欧美国家则相对宽松一些,即使规定了不能饮食,在执行中也相对宽松。纽约地铁禁止饮食,制订者也仅仅是提倡。华盛顿地铁相对纽约严格一些,禁止在列车、公共汽车或站内饮食、吸烟。

其实,吃东西喝水,是人的一个基本需求。最常见的就是上班一族早上匆匆赶到公司,只能在路上草草解决早餐。另外一些婴幼儿,也需要不时地喂食饮水。一些病人也需要少食多餐,如果较长时间乘坐地铁也需进食。另外,值得注意的是,一线城市都存在庞大的外来人口,相对而言,外来人口的素质较本地人低,也缺乏城市公共场所的一些基本行为规范。所以,一定程度上,对于地铁的管理措施,变为了一个富有地域色彩的议题,也得到更多情绪化的支持。

那么,有更好的办法吗?回答这个问题之前,需要搞明白的是地铁禁食的本质与动机是什么?

人们在地铁上饮水进食,会污染环境,引起他人不适。这是一种行为的负的外部性。对于这个问题的分析,可以借用“公地悲剧”的概念。著名经济学家加雷特·哈丁将环境问题形象称为“公地悲剧”,并认为是“以公共利益为代价的个人获利”。罗纳德·科斯认为,通过明确界定产权和交易产权,即可解决“公地悲剧”。

某种程度上看,地铁公司的做法如赫克所言:“法的每一个命令都决定着一种利益的冲突。法起源于对立利益的斗争。法的最高任务是平衡利益。”所以,地铁公司的这个举动,就是通过罚款对外部性进行定价,把负外部性变为乘客必须承担的成本,进而杜绝乘客饮食,调节了饮食乘客与不饮食乘客之间的利益。

不过,问题并非那么简单,事实还有另外一面。首先,一个乘客吃东西产生外部性或不吃东西承担外部性,不过是在不同时间段的划分,并不绝对。而且,这种所谓的气味引起的不适,并不是一种绝对的伤害,而只是一种心理上的不适。也就是说,对乘客而言,饮食的外部性只是一种相对的外部性。对于有饮食需求的人,并不把气味视为一种污染,饮食在气味方面造成的外部性就不再存在。所以,只要设立允许饮食的车厢,让有进食需要的乘客进入同一个车厢,既能消除这种外部性,又能保留乘客饮食的空间。反过来讲,由于现在完全禁止饮食,本来可以通过适当设计制度保留的乘客利益,被完全的无视了。

其次,收取罚款的合理性来源,从外部性角度考虑,是因为被罚款人的违规行为造成了他人的成本的上升,比如使其他乘客闻到气味,违规者需要作出相应的弥补。在地铁禁食的具体事例中,受影响群体比较分散的时候,这种补偿无法直接进行,就由地铁公司代收。然而,在地铁中进食,后果并不严重,一般不造成他人的实际损害,在这种情况下,由地铁公司收取远高于可能造成损失额的罚款,其合理性很值得商榷。

第三,对地铁公司而言,乘客饮食必然会产生垃圾,造成污染,这种外部性就不再是相对的,而是绝对的,是一种成本。所以,地铁公司当然想制止。实际上,地铁公司享受了乘客在地铁上饮食的好处——即使现在已经提出了禁止饮食的法规,但地铁内部仍然有大量的出售食物与饮料的超市与自动售货机,显然,地铁公司也会参与利润分成。所以,地铁公司就相当于在获取利益的情况下,把这种获利行为的负外部性转移给了乘客与社会,甚至变为了一个盈利点。就像是一个酒吧卖酒,但却因顾客喝酒再罚顾客的款。

本来车厢环境是地铁公司的成本问题,是企业的成本中心,只要通过合理的制度规划,设立专用车厢,在指定车厢内设置垃圾桶,同时加派人手,就能妥善地解决这一问题。但现在,地铁公司因为成本问题,并不愿意执行这些经营措施,就寻求通过行政法规禁止饮食,甚至通过罚款把成本中心变为地铁公司的收入中心。

这个过程,首先伤害了乘客的权利。而且,设立法规,不管是在制订过程,还是执行过程,这必然产生成本。法规是一个公共行为,其成本也由公共财政承担,也就是说,通过设立法规,地铁公司把这一部分负的外部性全部推给了社会。

(作者系上海金融与法律研究院项目研究员)

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