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先定管理规则,其次才是负面清单

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早报记者 王道军

中国(上海)自由贸易试验区(自贸试验区)获批设立,被寄予厚望。

上海国际贸易中心战略研究院副院长、上海对外经贸大学教授沈玉良近日在接受早报记者专访时称,上海自贸试验区建设是希望采用国际上通用的管理模式,为国家今后的改革开放提供经验。

沈玉良称,新中国建立以来,第一个30年建立了一个比较好的工业化基础,尽管这个过程是封闭式的。第二个30年是制造业的开放,推动了整个改革开放,中国的工程机械、通信行业都产生了世界巨头。

“下一个30年,制造业的发展遇到了瓶颈,这个30年就是要通过服务业的开放和发展,来带动整个经济的转型。中国需要在新一轮国际竞争中,寻求自己在全球价值链中的地位。”沈玉良说,未来判断自贸试验区建设有两个视角,一是看营商环境是否改善,二是看其制度的可复制性和可推广性。

沈玉良所在的上海对外经贸大学国际经贸研究所是上海国际贸易中心战略研究院的组成部分,也是2009年被上海市哲学社科规划办批准的“上海贸易中心”社会科学创新研究基地,2011年与上海综合保税区合作设立了“上海贸易中心建设基地综合保税区研究中心”。

负面清单背后:

跨国公司业务模式之变

东方早报:你认为,自贸试验区最大的特点是什么?

沈玉良:自贸试验区和国外自贸区完全不一样,是通过自贸试验区挂牌后进行全新的制度创新,希望采用国际上通用的管理模式,为国家今后改革开放提供经验,定位完全不一样。国外自由贸易区关注点主要是货物,而我们则是提供经验,从国家战略来考虑。

东方早报:这种探索,对管理上有哪些要求?

沈玉良:自贸试验区创设的目的是为新一轮改革开放提供试验田,推动外商投资管理和体制改革。一是准入,外资内资一个待遇。二才是管理,建立一套与全面国民待遇相适应的管理体制。其中关键是如何有效管理。制造业一般是有形货物,而服务业提供的则是无形产品,管理的难度从技术层面提高了,比管理货物要高很多。并且,每家企业可能都不一样,有个性,这个难度就更高。

东方早报:在自贸试验区总体方案中,以“负面清单”为核心的投资准入管理体制改革是重要突破口。为什么要选择这种管理模式?

沈玉良:目前,全球的自贸区中,70%都是采用“负面清单”的管理模式。这是跨国公司业务模式变化的要求,自贸试验区采用这种方式是适应趋势的需要,不是凭空想象出来的。比如一些大企业涉及多个产业,这个公司需要去什么部门审批,都是问题。现在只要列出不允许的就行。而这也将对政府职能转换提出很高的要求,需要创立新的监管模式。

东方早报:那么你认为,原来的监管主要有哪些问题?

沈玉良:比如,原来我们采用的是前置审批,指在工商设立或变更时必须符合特定条件的,或者申请从事的经营范围涉及特殊行业要求的,先由政府相关部门审批或核准,取得相关批文或者许可证以后,再凭批文或者许可证到工商部门办理设立(变更)登记,领取(换发)营业执照。目前中国几乎所有的服务部门都需要前置审批,前置审批制度反映了中国现行的企业登记制度,实质上将市场主体资格与经营资格混为一谈,营业执照被赋予了企业主体资格和经营资格的双重证明功能,这种“重准入、轻监管”的管理模式,容易造成各部门间职责不清、监管错位缺位等问题,一定程度上降低了行政效率,制约了企业发展。

东方早报:现在跨国公司的业务发生了变化,这种管理方式的问题也出来了?

沈玉良:现在的企业商业模式不断创新,专业化分工体系越来越细化,但同时,许多企业要通过系统服务提供商为其提供完整的功能性服务,这样会出现市场准入问题。一般情况下,当这个企业是专业性服务(例如运输服务)提供商时,它可以找到对应的行业主管部门,企业只要提供政府主管部门(例如交通运输部门)要求的资质就可以了。但现代服务提供方式从原来只提供服务工序向提供功能变化,因而出现了专业性和功能性的服务商。功能性服务集成商需要依赖专业性的服务提供商,换句话说,就是许多功能性服务商要将部分功能,外包给具有某种核心业务能力的专业化服务提供商。

东方早报:这种专业服务商的特点有哪些?

沈玉良:这种服务商可以是供应链管理公司,也可以是电子商务公司、物流(主要是第三方物流服务)服务提供商,甚至是跨国公司内部的共享服务中心。它们不仅要为客户提供贸易的一揽子服务,也要为客户完成某个功能。

例如跨国快递公司,主要业务是国际物流业务,客户要求该公司在最短的时间内将货物送到目的地。这些客户可能分布在20多个不同国家,在执行过程中,包含了货物的报关、商检、关税的处理等贸易服务功能。这意味着,由于全球化的发展,许多非贸易企业的贸易功能都由这些专业服务提供商提供。由于服务提供商只是提供功能性服务,具体业务都是外包给专业化公司做的,但在目前的行政审批制度下,具体业务都需要服务提供商通过前置审批,而事实上服务提供商没有这方面的资质,因而无法通过工商行政部门登记注册。

东方早报:这样,问题就出来了。

沈玉良:同时,信息、通信技术在不断变化,商业形态也不断出现,商业模式不断更新,势必出现现有的商业业态和商业模式没有对应的产业目录。而许多新型商业业态和新型商业模式是多个产业内生出来的,因而工商行政登记时分不清到底属于哪个产业,例如数字内容型的商业业态和商业模式,是属于文化产业,还是网络信息产业,相对比较难界定。

“试验区成功与否

主要看营商环境”

东方早报:对外资来说,想要进入中国,目前审批也有很多问题?

沈玉良:对于外商投资一般企业(一般企业是指不涉及专项审批规定的外商投资企业),各省市甚至同一省市不同级别的政府对企业设立的审批要求都不一致。

以上海市为例,上海市商务委员会受理:投资总额3亿美元以下的鼓励类、允许类外商投资企业的设立;3亿美元以上鼓励类且不需要国家综合平衡的外商投资企业的设立;5000万美元以下限制类外商投资企业的设立;需报商务部审批的,由上海市商务委员会初审后报商务部。而上海各区县主管部门受理:投资总额1亿美元以下的鼓励类、允许类外商投资企业的设立。此外,上海金桥出口加工区管委会、虹桥商务区管委会、张江高科管委会、综合保税区管委会等开发区对于企业设立金额限制等审批要求也各不相同。

东方早报:对自贸试验区来说,解决这个方面的问题十分重要。

沈玉良:我认为,对自贸试验区来说,目前首要的是把自贸区的管理规则做好,其次才是列出“负面清单”。而在这个过程中,最核心的是如何进行国家安全审查和管理。有些敏感产业,虽然开放了,但可能涉及国家安全,可能还要进行个案审查。而专业服务,这类对国家创新有好处的行业,则要全面开放。

东方早报:对上海而言,目前应该从哪些方面着手做工作?

沈玉良:自贸试验区要想取得成功,首先要改变整个观念,要适应整个市场经济的理念,改变行政管理体制,从上到下,去理解国际新的贸易规则与投资规则。其次,自由贸易试验区要建立在目前上海综合保税区现有的形态之上,利用其原有的五大功能区、十大平台,建立在其原有的产业基础上。只有让原有综保区脱胎换骨,自由贸易试验区才能成为服务业发展的前沿区。此外,要落实全面的国民待遇,不管是国有、民营还是外资都同等重要,都可以进行准入。

东方早报:你如何看待自贸试验区的效应,会不会对一些企业产生冲击?比如航运企业,现在行业形势本身就不好,外资大量进入,怎么办?

沈玉良:虽然有的企业认为,放开一些行业会对中国企业产生冲击,但应该长远看,放开会产生溢出效应,能够提高中国企业的能力。比如我们的金融企业,大而不强,急需通过专业分工的发展提高竞争力。

东方早报:主要作用机制是怎么样的?

沈玉良:中国制造业和服务业规模大但不强,主要原因是缺乏专业服务的支持作用,要么是企业大而全、小而全的内部服务体系,要么是国内缺乏国际竞争力的中间服务提供商提供的服务,当前的这种服务体系难以承担促进国家自主创新能力提升的重任。而专业服务的开放,可以形成中间服务产品的国内外企业竞争格局,提高中间服务产品的国际竞争力。由于商务服务提供商不仅为当地市场服务,同时也要为跨国公司母公司和子公司提供服务,因而商务服务提供商选址在哪个国家,对这个国家服务能力的提升具有重要作用。目前中国以知识为基础的服务只占出口的5%,比印度低20个百分点。

东方早报:如何衡量自贸试验区的成功与否?

沈玉良:自贸试验区成功与否,不能单纯看吸收了多少外资等量化指标。一要看制度设计以后,营商环境是否改善了。世界银行2012年营商报告中,中国内地排名68位,而新加坡和中国香港分别列第一和第二位。二是看中国(上海)自由贸易试验区制度的可复制性和可推广性。

“应该重点培育

两类综合性总部

东方早报:自贸试验区设立后,上海怎么来吸引跨国大企业?

沈玉良:由于跨国公司地区总部不仅涉及不同关境区所碰到的多部门监管问题,而且包括跨国公司地区总部功能多样性衍生的多部门协调问题,要解决这个问题很复杂。

东方早报:不同的总部有不同的功能定位,遇到的问题也不一样。

沈玉良:我分为三大类。

第一大类,跨国公司全球第二总部,这类总部主要针对全球新兴市场国家。尽管在中国刚刚出现,但中心城市在世界经济的地位,对城市功能能级的推动等起到重要作用,这种类型跨国公司地区总部的政策,涉及产品开发和销售需要的研发政策、先进设备的免税政策以及海外销售的结算政策,可以通过自贸试验区的方式进行。

第二大类是跨国公司区域总部和区域功能性总部。主要涉及两大类问题,一是由于制度壁垒,业务无法展开,主要涉及与贸易便利化有关的问题,集中体现为外汇进出管制、海关和商检管理的便利性问题;二是业务可以展开,但与中国香港、新加坡相比的财务成本高很多。国内中心城市吸收跨国公司的优势是贴近市场,因而重点应该放在区域功能性总部,并放在自贸试验区中突破。

第三大类,国内大公司总部的培育。主要涉及形成跨国公司需要的对外直接投资政策,在外汇使用、人员进出等许多领域还存在着政策障碍。

东方早报:不同的企业其实对政策和管理有不同的要求。

沈玉良:不同类型的功能性总部对于政策需求的侧重点有所不同。比如研发类总部更关注研发服务部门的开放,研发设备保税监管;投资类总部更关注境内合法所得再投资限制放开以及资本利得税的调整问题;贸易结算类总部更关注外汇管制和多币种资金池的运作是否可行;采购、销售类总部更关注海关、商检等货物贸易便利化方面的监管;共享服务类总部更关注非贸项下的外汇支付。

东方早报:对上海来说,今后也应该有个重点。

沈玉良:从综合性总部看,重点应该放在培育全球第二总部和亚太运营总部这两类综合性总部。

对于全球第二总部(包括产品线全球总部),需要重点突破的是产品开发中的体制、机制问题,给予这类总部国民待遇符合国家创新战略和上海创新驱动、转型发展的需求。

对于亚太运营总部,重点在贸易便利化方面需求突破,降低总部企业的综合运营成本。

从国内企业来看,重点是培育具有国际竞争力的国内跨国公司总部,需加快推动对外直接投资体制的改革。

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