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【绿评】谁酿成了恒天然乌龙事件?

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目前国际通行的食品安全风险分析框架包括风险评估、风险管理和风险交流。就恒天然事件而言,恰恰是在这三个层面,一错再错,层层失守。

号称“三聚氰胺事件以来最大的奶粉危机”演变成了一起乌龙事件,这是谁也没能预料到的。尽管事件最终结果还有待观察,但其戏剧性转折值得我们深思。

综观人类近现代史,食品安全问题呈现鲜明的阶段性。在市场经济发展初期,生产力不发达和政府监管滞后,导致低水平制假售假和欺诈行为泛滥。到了工业化时代,农药和食品添加剂的广泛使用,极大改变了农业和食品工业,也影响了人类食物链。大工业生产容易引发系统性和全球性风险,威胁到不特定多数消费者,任何人都可能“躺枪”,恒天然事件便是食品安全全球治理时代的典型案例。

那么,如何应对工业化隐含的风险呢?目前国际通用的食品安全风险分析框架包括风险评估、风险管理和风险交流。就恒天然事件而言,恰恰是在这三个层面,一错再错,层层失守。

风险评估通常由专家完成,是一项纯科学工作,要求“放之四海而皆准”。从恒天然公布的情况看,问题首先出在风险评估上。目前确认的生孢梭菌,实际上是不产生毒素的肉毒杆菌分离菌,它和肉毒杆菌在外形十分相似且极为罕见,通过显微镜检测难以分辨。恒天然最初委任一家研究机构来进行独立第三方检验,该机构是新西兰仅有的两家有肉毒杆菌检验能力的机构之一。而正是这家机构的检测结果出现误判,认为存在肉毒杆菌。

一个细微的差错,恐怕就成为乌龙的源头,给消费者信心和企业声誉带来不小影响。这提示我们,科学结论的信度和效度在食品安全风险评估中是第一位的。除第三方检验机构外,具备信息优势的企业自身应主动扮演“第一检测员”的角色。对于事关重大的结论,还有必要加入复核和确认程序,由多家机构反复验证。在此基础上,监管部门需要从多方面掌握动态信息,就如同做流行病学调查一样,防范系统性风险。

带着有瑕疵的风险评估结果,事件走到了风险管理环节。风险管理是政府行为,监管部门基于专家的科学结论做出决策,可以是修订法律、完善标准、召回食品甚或关停企业。

8月2日,恒天然将信息通报新西兰初级产业部。从政府最初的反应看,态度坚决、措辞强硬,表现出“负责任”政府形象;但从“事后诸葛亮”的角度看,多少有些反应过度。理想的政府监管措施是分层级的,首先是发布消费警示,其次是产品下架、封存,然后才是责令召回,最后是行政处罚、吊销执照直至刑事责任等。

回头来看,从新西兰政府最初措辞强硬的表态和对恒天然采取的严厉举措,有未审先判之嫌。尽管从保护消费者安全的角度来说这些做法无可厚非,但一个有趣的问题是,监管者为什么会这么做呢?

理论和实践均表明,决定监管绩效的主要因素有两方面,一是监管能力,二是机构自主性。能力容易理解,所谓自主性,美国FDA的一名官员曾告诉笔者:“并不是因为我们总是正确所以才有权威,而是因为我们有权威所以总是正确。”这便是对自主性的通俗阐释。

有迹象表明,新西兰政府此番决策受到之前多起乳品质量事件影响,也受到来自国内选情的压力,试图挽回声誉,以至于做出过度反应。

在略显武断的风险管理之后,风险交流同样没有做到位。风险交流是把风险评估的结果和风险管理的决策告知媒体、公众、社会组织等对象,并实现沟通对话。在早期风险分析框架中,风险评估、管理和交流三部分呈“品”字形构架,各部分相对独立地运行,风险交流主要起辅助作用。渐渐地,学界认识到风险交流活动应当贯穿风险分析全过程。

新西兰政府在收到恒天然的信息后,就向各国监管部门通报并昭告天下,这导致恒天然及其下游多家企业瞬间陷入被动局面。因为在全球风险治理的大背景下,信息共享与交流甚至比风险本身来得重要。就食品安全而言,目前政府之间的信息通报和监管协调机制做得较好,但跨国食品企业之间尚缺乏相互交流和沟通,这从达能、雅培等企业事后的仓促反馈便可见一斑。

风险交流中另一个值得关注的主体是消费者。经济社会发展到一定阶段会有个现象,即群体性安全焦虑与个体性风险漠视并存。人们一方面乐于坐享大工业生产的成果,另一方面却不愿花时间承担相伴而生的风险。所以,不妨以恒天然事件为契机,系统地反思和改革我国食品安全风险交流体系,培养一种理性的消费心态。

(南方周末记者蒋昕捷采访整理)

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