反思平度拆迁风波中的村委会角色

李凤章

8月26日，山东平度市东阁街道办事处金沟子村村委会向记者陈宝成父亲家发出通知称，因难以满足陈宝成及其家人提出的超标准拆迁补偿要求，决定不再对其房屋和宅基地进行改造。当地相关负责人还表示，对于是否还拆除其他三个拒拆户，金沟子村将继续征求他们的意见，如果他们不同意拆除，那么村委将尊重其决定，也将向他们下发最终的不拆通知。至此，由平度市旧村改造工程以及相关征地举动引发，并延宕七年之久的金钩子村村民土地维权活动，暂告一段落。

作为金钩子村村民土地维权活动高潮的陈宝成事件发展到现在，显然是一个多输的局面。作为知名法律事务记者，当事人陈宝成在其父亲家权利受侵害时，无法求助于司法机关，而不得不自力救济，又因自力救济超越限度而身陷囹圄，这令人唏嘘。而对陈宝成父亲家所在村委会来说，历经数载，最终也不得不放弃陈宝成父亲家的宅基地，无疑会增加建设成本。至于当地政府，则不得不动员警力，并小心应付舆论以及事件曝光后的各种挑战，其潜在和现实损失，可想而知。

我们当追问:这一切何以发生，为何未能避免？为什么本应属于法律问题的宅基地收回和房屋拆迁，竟演变成一个大事件，各方动员，彼此死磕？检视事件的前因后果，我们不能不说，是法治的空白和规则的缺失，让本应有的对话和理性，变成了偏执与失控。

事件非起于政府强拆

先必须要说明的是，具体到陈宝成被拘，事件并非起于政府强拆，而是金钩子村村委会试图收回村民原有的宅基地使用权并拆除房屋,而引起的村集体与其内部成员之间的纠纷，和一般意义上的拆迁并不相同。所以，8月9日事发当天，现场的推土机不是在实施司法强制执行，而是受雇于施工方进行作业；决定拆迁和不予拆迁的主体，都是村委会，而非地方政府。

明确了这一点，我们就不当以国有土地上进行拆迁征收的相关限定条件来衡量金钩子村村委会做法的合法性，而当以集体收回宅基地使用权在实体和程序上的正当性作为关注焦点。

首先，依照现有法规，金钩子村村委会并没有权力以旧村改造为由，将已经分配给村民的宅基地使用权收回并对房屋进行拆迁。我国《土地管理法》第65条明确规定，村集体经济组织或村委会在为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的情形下，可以经原批准宅基地分配的人民政府批准，将村民的宅基地收回并拆迁房屋。

此处将条件限定为“为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，和我国《宪法》与《物权法》规定的作为国家征收依据的“公共利益”相比，范围要窄很多。旧村改造可以说是公共利益，但绝非公共设施和公益事业。

这里必须澄清的是，事件中村委会反复强调90%多村民同意旧村改造，这一事实只能说明，从规划的角度，对旧村进行改造是合法的，但旧村改造，既可以是集体改造，也可以是村民自己开发改造。村民同意规划，并不等于授权村委会对他人财产进行征收。实际上，征收权，涉及对他人财产的处分，属于法定主体的法定权力，必须是法律授予的，其行使也必须严格依法。关键在于，《土地管理法》并没有将“多数人同意”作为征收的理由。

其次，村集体将归并整理出来的土地，交由开发商开发，也违背了《土地管理法》43条和63条关于禁止集体土地使用权出让、转让用于非农业建设的规定，且与我国国家征收集体土地，垄断土地使用权出让，禁止农民自己开发的法律规定也不符合。所以，其补偿安置的房屋无法办理产权登记，属于小产权。

身份定位混乱的村委会

当然，旧村改造，农民上楼，确实是农村发展的大趋势，城市化是不可逆的出路，金钩子村已经被高楼大厦包围，继续维持其原有一户一宅的低效土地利用方式已是不现实的。田园牧歌固然听起来很美好，但在农村生活过的人都不会否认，垃圾随意倾倒，污水遍地，公共设施匮乏，是缺乏规划建设的农村现状。

问题在于如何改造，谁是改造并分享土地利益的主体。实践中，地方政府包括平度政府，为让利于民，改革创新，放弃了征收和垄断出让的做法，这是一个值得肯定的进步。但是，是让利于集体，还是让利于农民个体？

这里涉及集体的定位。集体既可以是土地经营者，也可以只是规划管理者和公共产品的提供者。依前者，集体就像现在很多地方政府一样，征收土地、经营土地，获取土地收益，为此必须不断否定原有成员的土地权利。依后者，具体的土地开发经营完全由农民自己负责，通过市场自行配置土地资源，实现规模效应。集体只要在广泛共识的基础上制定好规划，监督好规划的执行即可。只要符合规划，农民个人开发也好，和其他成员甚至开发商联合开发也好，都是农民自己的事情。成本和收益均由宅基地使用权人自己承担和享有。

当然，这里有集体公共资金的筹集问题。集体开发，土地收益被集体获得，由村委会支配，村集体以土地财政的方式筹集资金，维持运转。农民个人开发，集体要想筹集公共资金，只能通过对不动产征税或者其他集资方式。很显然，后者符合《物权法》对宅基地使用权的保护，有利于保护农民的产权稳定。而前者，本质上是国家土地财政模式的乡村版。而且，也违反了法律的规定，对农民宅基地产权稳定更是严重的侵害。从这一角度讲，实践中地方政府放弃征地和垄断出让，让利于农民的做法，是值得肯定的，但仅仅让利于集体，而继续排斥农民个人的开发权，却难为妥当。

实际上，允许集体征收成员的宅基地，赋予其征收权，我们的法治储备远未达到。面对巨大的利益诱惑，集体权力空前强大却没有相应的制约。它有政府权力之实，却在法律上被定位于村民自治组织，被征收人不同意征收的，根本不能提起行政诉讼以获得司法救济。而国家征收时，被征收人不但可以对征收决定不服，提起行政诉讼，也可以对补偿决定不服，提起行政诉讼。可这些，在集体经济组织或村委会征收成员土地的时候统统无法适用。一则，从立法上说，现存的土地征收和房屋拆迁条例，只适用于国有土地；二则，从法理上说，既然不是行政机关，又哪里来的行政诉讼？

也就是说，一方面，村委会在利益面前极易滥用权力，另一方面，这一权力的行使却无法获得国家行使权力的那种威慑力和动员力。仅凭同在乡里，甚至还要喊自己阿公阿叔的村干部，仅凭其雇佣的推土机，没有司法强拆的合法性，也没有司法强拆的执行力，被征收人很容易采取自力救济措施，也就很容易导致纠纷失控。

有官员认为，集体经济组织对宅基地的收回，不是征收，因为集体本身是土地所有权人，宅基地使用权是动态的。此言非也。宅基地使用权，乃至承包经营权，都已经是《物权法》明确规定的物权形式，受到法律的严格保护，哪里有动态管理、说收就收的道理。至于集体作为所有权人，更不是理由。就如国有土地上土地使用权的出让一样，国家也是所有权人，但其对土地使用权的未到期收回也同样是征收。

其实，准确地说，因为我国土地所有权不能流转，已经丧失了财产权的基本属性。相反，土地使用权才是基本的财产权。所以，如果使用权已经被分配给村民或者出让给使用人，那么，在使用权存续期间，所有权就已经不存在财产权的内涵，而只有根据公共利益可以征收财产权的公共权力内涵。更何况，即使宅基地使用权是不稳定的，至少房屋所有权始终是私有财产，在房地一体化的情况下，也不能以使用权的动态管理来侵害个人的房屋所有权。

制度完善之道

那么，制度上应该如何完善？我认为，核心在于集体经济组织的定位。如果认为其可以以公共利益为理由征收村民的土地，那么，就要恢复其权力本色，其规划之制定、土地使用权收回决定的做出，乃至补偿数额之确定，都要和城市规划与国家征收一样，纳入监管范畴。村民有异议的，也就可以提起行政诉讼，获得司法救济。即使异议不被认可，村委会也只能代表集体经济组织向法院申请司法强拆。

简言之，要把国有土地上土地征收的程序和救济覆盖到集体土地上，实现城乡在法治供应上的平等。否则，集体一方面征收权力和征收欲望空前膨胀，另一方面却又不给相对人以异议和司法救济的可能，双方缺乏对话和理性化解纠纷的渠道。加上又没有足够权威和力量来震慑村民，那么，双方的冲突必定是无法避免的，陈宝成事件的悲剧也就会重复上演。

当然，还有一个更彻底的选择，那就是将开发权真正赋予具体的农民，由农民根据成本收益的判断，自行决定是否开发，如何开发。只要集体经济组织或村委会把规划做好，也同样能够实现旧村改造。而且，这样最大的好处，是农民从“被上楼”，变成了自己主动上楼。可惜，我们的一些干部等不及这么慢的城市化，非要赶着制造政绩出来，村委会也非要利用土地开发来获取土地出让收益，为此，与民冲突也就在所不顾了。只是，以国家之身份，土地征收尚且越来越矛盾激化，困难重重，以村委会之民间性，搞土地财政靠得住吗？即使靠得住，能玩得起吗？

为长治久安计，能够让我们回到对话和理性的，还是尊重农民的土地权益，让公的归于公，超脱而神圣；让私的归于私，逐利而进取。公私各有边界，各守其责，彼此敬畏，这才是法治之意。

(作者系上海大学法学院教授)