八大机场“不限起飞” 实施20天效果不明显

航班延误已经成为国内航空业的顽疾，大批旅客滞留候机大厅，或在密闭的飞机上苦等起飞，焦虑、愤怒的情绪不断累积……近年来，群体性暴力事件在我国各地机场频发。

中国民用航空局（以下简称“民航局”）在舆论重压下，7月18日出招“救市”— 首次提出对包括北上广在内的八大机场实施不限起飞（遇到恶劣天气和军方活动除外）。

这一新举措甫出，即引发社会广泛关注。民众对于民航局的这剂“药方”似乎并不买账，纷纷质疑其效果有限—只能保证准点起飞，把旅客的地面等待变成空中排队；在民航空域不足和滞后于现实发展的空管体制下，它难解航班大面积延误的顽疾。

八大机场“不限起飞”已实施20天。多位航空公司人士接受时代周报采访时称，“收效尚不明显”。

民航运量多年来一直保持两位数以上的增长，但民用飞机至今仍然只能在国家空管委指定的20%的狭窄空域里穿行。面临此尴尬现实，许多专家呼吁国家应进一步改革空域管理体制，解决民航空域资源紧张问题，方是有效破解航班延误的治本之策。

空管“新政”

八大机场“不限起飞”举措本在低调中实施，是7月25日《中国民航报》的报道将其推到了聚光灯下。

《中国民航报》刊发消息称，7月17日民航局空中交通管理局（下称“民航空管局” ）在北京召开的空管系统雷雨天气运行保障会上提出十条措施，其中第二条：“对北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云、深圳宝安、成都双流、西安咸阳、昆明长水机场实施不限起飞，遇到恶劣天气和军方活动除外。”

7月27日，民航局空管局运行管理中心副主任崔建强通过个人微博证实以上方案在7月18日已实施。随后该信息引发社会广泛关注，外界称其为“不限起飞”空管新政。

所谓“不限起飞”，是指对国内航班量大的这八个机场，执行本场飞机除天气和军方活动外，不受目的地机场起飞限制的措施，机场尽可能按照原定时间安排起飞。而此前，如果目的地机场有流量管控等情况，本场的飞机就无法起飞，需要等目的地机场恢复正常后方能起飞，后序航班也将受此影响顺延起飞。

据接近民航局的知情者透露，这一“新政”实为民航局为解决航班延误问题而紧急出台的一个措施。

早在7月10日，民航局召开半年度电视电话会议。民航局局长李家祥在会上表示，下半年将在全民航行业开展航班延误专项治理工作，对航班延误责任单位要加大处罚力度。

在专项整治过程中，将对航班正常率排名后20位、且航班正常率在50%以下的国内航班进行内部警告通报；对因空管、机场、油料等原因造成航班延误的，要查明原因，给予必要的处罚。

航班延误4小时以上，因航空公司飞机调配和自身服务等方面原因引发群体性事件，造成重大社会影响的，取消该航班本航季时刻，并不再受理下一航季航班时刻的申请。

随后，国务院听取了民航局有关航班延误的紧急汇报，并责成后者研究对策。以上知情者表示，民航空管局就是在这种背景下，迅速出台了“不限起飞”新政。

目前，地方民航管理部门已收到上级部门关于“八大机场不限起飞”的文字材料，但知情者称尚处于试行阶段，民航空管局正在跟踪试行效果。

然而，就在舆论热议这一新政时，民航系统却接到了“噤声令”。 7月26日，民航局发布了一份关于航班延误治理工作舆论引导的内部文件，要求民航系统多讲主观原因，少讲客观原因，多干实事，少说空话，不得参与媒体有关航班延误问题的讨论。据称民航局私下也和行业媒体沟通，希望保持低调，不要就“不限起飞”的政策进行过度解读。

许多民航系统人士接受时代周报采访时均明确表示匿名，“最近上面不让我们多谈，望理解”。

航班延误之痛

民航局此次推新政治理航班延误，被外界纷纷理解为压力之中的“新药医顽疾”。

近年来，民航局屡屡出台整治航班延误的政策，但尴尬的是，重拳之下，航班正常率却逐年下降。民航局统计数据显示，2008年全国航空公司航班正常率为82.65%，2010年下降为75.5%，2011年为77.2%，2012年为74.83%。今年1—5月，全行业的航班正常率仅为71.73%，同比又下降了3.35个百分点。

今年入夏以来，航班延误的情况更加严重。相关统计数据显示，国航6月份因雷雨天取消航班共1200架次，仅7月8日国航就连续取消230架次航班，延误4小时以上的航班118架次。7月9日，首都机场取消航班233架次，延误1126个航班，延误率达77%。

据美国航空数据网站FlightStats发布的最新数据，在亚洲35个国际机场6月的准点率排行榜里，民航空管局点名实施“不限起飞”的八大机场准点率均在倒数15名之内，其中北京首都国际机场、上海浦东机场的准点率分别为18.3%和28.72%，全球垫底。

《2012年民航业发展统计公报》显示，去年全年有超过50万次航班发生了延误。上海承树投资管理公司一份报告显示，去年全年中国航班延误给乘客造成的直接经济损失为352亿元，算上航空公司遭受的损失以及其他间接损失总额应该在500亿元以上。

大批旅客滞留机场候机大厅，有的甚至在飞机内苦等起飞；航空公司和乘客之间剑拔弩张，甚至爆发肢体冲突—今年上半年，北京、上海、昆明等十多地机场均出现因航班延误引发的群体性暴力事件，甚至还诞生了形容暴怒旅客的网络新词“空怒族”。

在过去的两个月里，航班延误引发了至少8起旅客在登机口抗议的事件。在南方某大型航空公司的一位飞行员森达（化名）看来，航班延误引发的矛盾，已经成为又一常见的社会矛盾。

板子被打在了航空公司身上。2012年民航行业发展统计报告显示，2012年航班延误中有38.5%因航空公司原因导致，有25%因流量控制导致，有21.6%因天气原因导致，另有14.9%由其他原因导致。

航空公司大叫“委屈”。春秋航空新闻发言人张武安表示：“站在航空公司的角度，我们能做的事情都尽量做到，但造成飞机晚点的原因多数情况并不是航空公司能控制的。”

张武安接受媒体采访时称，除了天气原因以及航空公司自身原因外，由流量控制造成的飞机延误是最主要的因素。

流量控制，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。跟公路交通类似，一个延误事件的发生，会造成大面积的流控；一段时间内某些航线上飞机太多，也会造成流控。

据中国民航统计年报，从2010年至今的四年，每年都有25%-28%的航班因流量控制发生延误。在民航业内人士看来，流量控制反映的是空域紧张问题，它在航班延误中的实际分量更重。

森达对此解释：因天气或其他原因发生一两趟航班延误，一旦没有多余的航路及时释放，就极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。“和旅客一样，航空公司也是航班延误的受害者。”森达说。

航空公司得为延误支付额外成本。东方航空董事长刘绍勇在接受媒体采访时表示，每延误1分钟，公司就增加成本1000多元，“这只是直接成本支出，还不包括后续对旅客服务和赔偿等的支出。”资料显示，国内航空公司一年因航班延误损失总额近150亿元。

权宜之计？

然而，对于“不限起飞”新政效果，许多业内人士表示不看好，“只是为缓解公众对航班延误痼疾厌恶情绪，而采取的无奈之举，权宜之计”。

在这些人士看来，“不限起飞”举措对解决航班延误实难起到实质性作用，航班尽管可按时离港，但并不代表能按时进港，在使用的空域、流量固定情况下，它只是将拥堵从机坪改到了天上，不能切实提高航班准点率。“正点起飞，但路上延误，依旧难以正点到达。”

国内一空管分局管制运行部负责人亦坦承，“不限起飞”措施从根本上是想分解旅客的等待时间，将原本在地面的等待换成了在飞行中等待，让旅客在心理上感觉等待的时间缩短了。

“不限起飞”并不意味着八大机场完全解除流量管控。空管部门人士表示，仅仅是取消了地面流控，管制部门仍然要进行空中流控，此前流控中存在的种种问题依然会存在。比如“插队”，在流量控制中，要客航班、国际航班等均可享受优先放行。要客航班指载有政界官员、商界大亨以及民航业内领导等人员的航班。

事实上，在目前的流量控制中，天气原因和军事活动占最大头，因此“不限起飞”无法解决造成航班延误的主要原因。

由于航路是一条固定宽度和高度的有限空间，地面不限起飞之后，航班在空中绕航、盘旋、调速等机动飞行的时间势必增加。这显然会大大增加航空公司成本。一位国内大型航空公司飞行员告诉时代周报，空客320和波音737大型飞机，在空中盘旋等待30分钟需耗油1.2吨左右。

“不限起飞”实施后，各航空公司实际上就已陆续收到提示信息：八大机场除特殊情况外，地面不再出现放行流控，航班可按时离港，但机组必须多带燃油，以防空中流控等待，避免因燃油不足返航备降。

如果飞机全部堵在天上降不下来，带来的安全隐患可能更大。一旦选择临近的机场备降，备降后飞机还得重新加油和重新排队，会导致航班延误的时间更长。中投顾问流通行业研究员申正远认为，空中管制单位为优先保障八大机场航班起飞和降落，还有可能对其他中小型机场的航班进行更长时间的航班管控，从而牺牲这些机场的利益。

这一管控新政更遭到空管人员的质疑。他们认为其过于理想化，在现实中难以操作。“高架路上已进入红色拥堵状态，是否还应该放行车辆进入匝道呢？”广州地区一位空中管制员表示，“不限起飞”措施势必造成空中飞机增多，调配压力加大，“最近老看到部分同行在微博里抱怨满负荷工作”。

飞机能否起飞，最终还是空管说了算。但一些机场人士担忧，“不限起飞”实施后航班仍出现延误，旅客到时会不会把焦躁、怨愤情绪转移到机场。

而很多旅客更担心的是，新政之下航空公司会把增加的成本转嫁到旅客头上，从而上涨机票票价。国内一家大型航空公司人士对此表示，目前尚未看到转嫁到旅客身上的迹象。

非议纷纷之下也有不少支持民航局的声音。国航股份西南营销中心人士杨波认为，八大机场是国内最主要的航空市场，盯住它们实施“不限起飞”，对改善全国民航的航班正常性肯定有积极意义。

“不限起飞”新政已实施20天，到底效果如何？时代周报采访多家航空公司，得到的答复是：“收效尚不明显，有待进一步观察。”

呼吁空域开放

“不限起飞”举措尽管引发众人争议，毕竟让外界看到了民航部门力图破解航班延误难题的努力。但在中国航空运输协会通用航空委员会副秘书长唐继龙看来，要真正解决航班延误痼疾，尚需在更深的层面进行探索—推动空域管理体制的改革。

“航班延误顽疾的病灶，在于民航空域资源不足和滞后于现实发展的空中管制体制。”唐继龙说。

我国现有空域资源远远跟不上民航市场需求的增长。据2013年中国民航年中工作电视电话会议提供的数据，今年1—6月，民航全行业完成运输飞行329.3万小时、146.6万架次，同比分别增长10.7%和10.3%；旅客运输量达1.7亿人次，同比增长11%。

民航运量多年来一直保持两位数以上的增长，已接近现有空域资源的上限。但民航空域增速近年平均约2%。

有人比喻我国空域资源现状称：开车的希望有更多条高速公路，每条能容纳下更多的车，然而目前却还处于县级公路水平，而且这条公路还被一个特殊的体制管理着。

据唐继龙介绍，中国空域管理体制属于军民融合体制，是在国家空管委领导下，由空军负责统一组织实施，军民航分别对航路内外的航空器提供管制指挥服务，即“统一管制、分别指挥”。

上世纪80年代，中国民航才从军队序列中分离出来，民航在空中有固定航路，而军用飞机可以相对自由地飞行。这种机制延续至今。

民航局空管局副总工程师文立斌在2011年6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上指出，中国空域在划设上条块分割，在管理上以空军为主体，在协调上以军航为主导，在程序上民航申请、军航审批，在使用上民航局仅限于航路航线。

民航新增航线、航路或航空公司申请在新的高度层飞行，均需提出申请后由国家空管委审批通过才能执行。民航在日常飞行中也要接受严格管控，如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞，也需空军批准。

据民航局局长李家祥2011年3月在全国“两会”上的说法，在管制之下中国民航控制的空域仅20%。美国民航占有全部空域的80%以上，近年更升至90%。

“需求增加，而航路就那么多，供需矛盾凸显。”唐继龙说，从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。

其实，美国、欧洲、日本、印度早已对空域进行了开放，军队和民航在信息透明基础上实现对天空的共享，按照各取所需原则灵活分配。

“我们的最高决策层，可以借鉴这些国家的经验，进一步推动我国空域管理体制的改革，开放更多空域。”唐继龙说，达到融合军队和民航用户的需要，融合航管各要素的功能，实现军民航空管一体化，空管空防一体化，解决民航空域资源紧张问题，从而破解航班延误困局。