地名更改之争折射的问题

唐贤兴

因地方政府有意更改地名而引发争议的事，并非今日才有。近日一则《“父子”争名“武夷山”》的报道，再次引起了人们的关注。

更名意味着，大量历史地名消失，五花八门甚至不伦不类的新地名产生。中国幅员辽阔，人们无法详列所有更名案例，故要对更名乱象做类型归纳有一定困难。不过，把南平市与武夷山市的地名之争归入到“父子争斗型”还是比较恰当的。这种类型多见于“市管县”体制下的撤县改区：“老子”看中了“儿子”的东西，欲收归己有，虽然“儿子”也会有一些抵抗，但鲜见“儿子”成功的案例。

福建武夷山市是地级市南平下属的县级市。众所周知，“儿子”武夷山市的名气远较其“老子”南平市要响亮，如今，打着“发展”的旗帜，南平市欲把武夷山市“贬低”为一个区，自己则不仅要获得“武夷山市”的冠名权，还要把府址迁至当前的武夷山市。南平市这种行为，由于涉及众多复杂的利益关系调整，引起武夷山市上下的强烈反对，在所难免。不过，南平市的领导心意已决，一方面不断向武夷山市施压，另一方面也做了大量说服工作。武夷山市政府最终做出了妥协。从以往经验看，在“市管县”的体制结构及其运作惯性下，武夷山市似乎难逃被撤市改区的命运。

毋庸讳言，追求经济增长和发展，是地方政府公共管理活动的一个基本思路。自改革开放以降，各地政府都把致力于推动经济增长当成第一要务。没有增长和发展，地方领导自身难以晋升，治下的老百姓也不会满意。要实现增长和发展，招商引资是最为常见的途径，资源也是一张王牌。很多地名之所以更改，正是为了树立所谓城市品牌和形象。这样做，或有利于招商引资，或为利用好现成的资源。

在南平市改名争议的案例中，原先的地级市南平，是经济相对较为落后的地区，它试图依托武夷山这个上天赋予的资源，通过大力发展旅游业来提升经济实力，并促进当地基础设施建设。但资源禀赋不会自动起作用，要利用资源，需要相应的制度平台和物理空间。于是，调整原有的行政区划或改变地名，便成为题中应有之义。从发展的眼光看，地名虽然（也应该）具有相当的稳定性，但相对于快速发展的需求而言，地名变革的确又具有某种合理性，并非不可越雷池一步。至于可能造成地名混乱、历史文化割裂、民众不满等等，则是另一个层次的问题，应通过统筹和协调各方利益关系来解决。遗憾的是，与此前很多案例一样，南平市也没能处理好改名过程中的各种矛盾，引起了武夷山市上下强烈反对。

“发展”只说明了地方政府有更改地名的需求，它不能解释改名引致混乱的根源。这种混乱和矛盾，还是制度流弊所致。

制度之弊，首先是产权制度问题。中国几乎所有景区，都存在旅游资源产权界定不清、产权制度安排不合理、管理经营体制混乱等弊端。看起来，风景名胜区的自然资源所有权掌握在国家手里，归全民所有。但实际上经营权和管理权却控制在各级政府手里。这种产权结构，不仅与成熟市场经济体制的要求有很大距离，也为政府之间展开资源控制权的争夺留下了隐患。

武夷山景区的管辖权，经历了从省直管到下放南平市再到分给武夷山市的过程。即便景区管理权在武夷山市手里，南平市政府也可利用其“老子”的权力，再次从其“儿子”武夷山市那里上收权力，事实上它也正是这样做的。因此，若不合理的产权制度安排无法改变，即使不改名，在“市管县”体制下，也会产生政府之间的利益之争。代价是自然资源使用的无效益甚至被破坏。南平市的决策者如果希望避免这样的后果，应该从上世纪80年代的黄山市改名事件中汲取一些有益的教训。（编按：改名前，县级黄山市隶属徽州地区，改名后，地级黄山市归并了原徽州地区的诸多县市，徽州地区被撤销，“徽州”被用来命名地级黄山市下属的一个区。）

其次，与其他更改地名引起矛盾的案例一样，这次事件集中折射出“市管县”体制的弊端。“市管县”体制是改革推进到一定时期的产物，曾有过一些作用，但问题亦多多。最大问题是，县一级政府承担绝大部分事权，但财权却被地级市政府控制。县域经济发展之所以缺乏自主性，发展迟缓，这样的制度设计多少要承担一些责任。这就有了后来2009年“留利于县”的省管县财政体制变革。体制变革的结果是，县扩了权，经济实力增强，而市财政则受到很大影响。为提高中心城市的辐射力，地级市往往把“收编强县”当作最便捷的发展途径。它之所以能够这么做，恰恰是因“市管县”体制把县级政府的人事权留给了地级市，对县级来说，这才是真正的紧箍咒。

在试图说服武夷山市相关方面时，南平市领导层承诺不改变现有的财政体制。这乍看起来是想给武夷山市吃颗定心丸，但由于政府之间只有“权威-服从”关系而没有契约关系，这种允诺是靠不住的。不理顺省、市、县之间的权力关系，县即便最终被市“收编”，也无法避免和解决冲突。

第三个弊病关乎决策体制。县制存废和名称更改是桩大事。现如今，更名动议基本上由地方政府提出。虽然国务院发布的《关于行政区划管理的规定》和《地名管理条例》等制度文本规定了县级以上行政区划的变更需由中央政府审批，但实际上，审批过程往往是地方向中央游说的过程，决策随意性的问题较难避免。另一方面，在地方决策层面上，民主不够是较为严重的问题。像撤县改区和更改地名这类重大决策，一般由市一级决策层单方面做出，以突然下发文件的方式来贯彻，缺乏与县里的沟通协商，更谈不上遵循上述条例规定的“尊重当地群众的愿望”的原则。

南平市的决策之所以引起武夷山市政府和当地民众的反对，固然与利益调整相关，但也在于决策缺乏民主性。既有的利益关系并不是不可调整，但必须经过民主原则和程序。利益调整可能会引起冲突，但决策的民主化如果足够充分，冲突就有可能避免，即使出现了，也能得到解决。正因如此，在这方面，不只是决策者应该把工作做得细一点的问题，而是一个制度设计的问题。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授）