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垄断的公益诉讼有违公益原则

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早报特约评论员 陈杰人

正在审议中的《环境保护法修正案(草案)》,让平日鲜于露面的中华环保联合会坐上了舆论火山口。该草案规定,今后对污染环境、破坏生态等行为,中华环保联合会及省级环保联合会独家拥有公益起诉权。这被舆论称为“公益诉讼垄断”。对此,中华环保联合会回应说,这一规定并非意味着一家环保组织垄断公益诉讼,因为它与省级环保联合会没有隶属关系;中华环保联合会也不会搞“权力寻租”,条件成熟后会团结更多民间环保组织共同开展环境公益诉讼。

首先需要肯定,在环境污染事件频发、环境利益矛盾日益突出的当下,环境保护法允许提起环境公益诉讼,是顺应时势和民意的积极之举,体现了立法进程中的民本理念和民主精神。

但不能否认,修法草案中拟将环境公益诉讼权利赋予一家非政府组织独享,这不仅有悖于公益诉讼本身的制度初衷,且不利于环保事业的推进,甚至可能使环保公益诉讼制度事与愿违。

从社会管理的理念来看,包括中华环保联合会在内,各类环保组织和关注、支持、热衷环保事业的各界人士一样,都是环保秩序的积极参与者,是环境利益的利害关系人。也即,中华环保联合会与关注环保事业的普通个人,在主体地位、权利资格、利害关系等方面都是平等的。如果赋予环保联合会以垄断性的诉讼权,不仅不符合非政府组织的草根性与公益性原则,且容易伤害环保事业的协同秩序。

以现实的角度来看,也许今天中华环保联合会在全国的环保组织中有一定规模与影响,但谁能保证它的客观公正?而以立法方式确定一个特定的主体以特别诉权,这本身也是违背立法技术要求的。

从表面上看,中华环保联合会与省级环保联合会确无从属关系,也没有明显的利益牵绊,但鉴于中国社会管理的实践经验,所谓国家级的中华环保联合会,和各省的环保联合会,有着千丝万缕的利益、制度联系。如果通过立法将环境公益诉讼赋予这两级环保联合会,其实就是让“环保联合会”垄断全国的环境公益诉讼。

我们可以相信过去多年来环保联合会所做的各项有益工作,我们也可以相信组成环保联合会的各法人、个人以及该组织本身的道德品格与职业精神。但问题是,道德不是一个完全靠得住的东西,如果赋予某个组织垄断性的权利,就必然产生权力寻租的冲动与怠于职责的现象。

公益诉讼制度的本质特征,不是诉讼原告主体的利益间接性,而是诉讼行为以及诉讼目的本身的公益性。实践告诉我们,公益诉讼的最大益处,就是让各类非利害关系人的民间主体,能基于人类普遍的利益诉求或公认的准则,向反对这些准则或标准的人与事说“不”。并且,如果能够让尽可能多的主体,尤其是那些与诉讼标的并无直接利益关系的主体发动诉讼,则可能迫使那些违反人类共同准则的人与事大幅减少。这才是公益诉讼的根本所在。

环境保护法修正案草案将国家与省级环保联合会列为垄断性的环境公益诉讼主体,一是对当前包括检察机关、民间环保组织、环境污染受害人等在内的各类主体纷纷加入反对环境污染行为的现实视而不见,二是错误地以公权机关的性质定位环保联合会这种非政府组织,三是对各类环保民间组织的能力与品格的轻蔑。这样做,与公益诉讼制度的初衷显然是背离的,甚至可以说是一种“反公益”。

所谓公益,是公共利益的简称,其核心含义在于“公共”二字,这里所说的“公共”,既包括利益涉及范围的不确定性,也包括利益秩序的发散性,还包括维护利益的公众性。如果将公益诉讼的主体资格确定为某一家或几家被官方认可的机构,其恶果是显而易见的,那就是让公益诉讼最终成为可被权力操控的游戏,而不是真正被不特定主体随时发动的诉讼维权。

从这个意义上说,真正的环境公益诉讼,不应该是限制诉权的专享行动,而是尽可能发动、鼓励、保障更多不特定多数公民与民间机构诉讼积极性与诉讼权利的制度设计。

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