关于中国外交变革的若干思考（三）

王逸舟

北京大学国际关系学院副院长

上接 6月28日A13《关于中国外交变革的若干思考（二）》

第五，认真看待利益群体现象，避免外交工作受到各种不适当诉求的影响。

近年来国内政治学、社会学界广泛讨论了利益群体现象，提示了许多有趣的看法和启示，很值得外交部门和外交学者借鉴。总体而论，随着中国改革开放进程的持续，中国社会政治结构一直发生静悄悄的演进和层化过程，带来过去从未有过的新情况新问题，其中既有好的动向与成就，也存在值得注意的消极后果。

例如，就业和个人发展专长方向，一改从前那种只有工农商学兵少数几种类型的局面，出现了层出不穷的新岗位、新职业；各种人群不仅自我意识更加强烈，也有了更多增进认同、促进社团建设的组织化倾向；尤其在逐渐富足起来的地区（如沿海省份）和受过更好教育的人群（如城市居民或年轻白领）那里，人们开始寻求政治上的更充分表达和促进本群体利益的“压力方式”（如特定事态上的法律保护或媒体曝光）；比较有经济实力和善于运用大众传媒的部门、企业和阶层，越来越多直接间接地要求得到政治参与和决策考量的机会。此类变化甚多，笔者的关键论点是，这些都属于一个国家现代化发展进程中必然形成的社会层化、结构分化、政治变迁的重要内容，是开放和进步时代的积极后果，一般而论是值得肯定和更大鼓励的现象；但与此同时，必须看到，社会层化和多元化也有其特有的弊端，其中之一是，在各种利益群体中，财力雄厚的或政治联系广泛的那些部分，会竭力利用自己的优势与长项，争取本企业、本利益群体甚至个人的利益得到优先照顾或优惠。这就是所谓的“利益相互输送”（委婉的表述）或者说“权钱交易”（更直白的说法）。现在媒体已经披露了发生在国内政治社会生活中的一些类似现象，那么外交部门或外交官能够“免俗”，或者说对此类现象有先天的“免疫力”吗？

“以人为本，外交为民”是一个大的要求，可能过于笼统，具体到实践中如何落实它？所谓“人民”，抽象意义上指的是中国的所有公民、整个民族，实际分析起来就不简单了。一个相对落后地区的人群是人民，相对发达地区的也是人民；贫困的农民工、外出打工仔是人民，富有的石化钢铁企业的职工也是人民。如何代表大相径庭的各种“人民”？如何保障在海外的国企员工、个体经营者和打工者、留学生和游客等万千中国人，为他们提供必要的法律咨询建议和外交领事保护？在某些紧急情况下，例如撤退某个战乱国家的所有中国工程人员和家属时，在给定的资源（如飞机舱位或经费或干部）有限的场合，谁能获得、如何得到外交官和军队及政府各部门的援手？如何区分合理的、必要的、可能的诉求，与不合理、不必要、无实现可能的诉求？

笔者想到美国及欧洲国家国际关系和外交学教材上经常提到的一些典型案例：一些著名的大型西方跨国油气公司，在投资对象国出现危及本公司的某些事态时（例如新政府宣布将外资经营的油气田实施国有化或没收部分外国资产），能够直接游说美国国务院、中央情报局，甚至借用五角大楼的力量，让美国政府机构保护垄断财团的海外利益，甚至不惜以牺牲国家利益和外交形象为代价做到这一点；在拉美和非洲过去半个多世纪的史书上，始终充斥着此类少数利益集团绑架政府议事日程、占用大量军事和外交资源的故事。

当然，中国是一个社会主义国家，执政党、中央政府和我们的政治制度性质，绝不会允许这类肮脏情节在我们国家对外关系和交往上重演；我们外交人员的高素质和敏锐的大局观，也是避免重蹈西方同行覆辙的重要条件。但是，如何服务各类人群，如何落实关心和帮助普通人的外交使命，尤其是如何在外交人员和资金有限、出国人数和各种海外利益却在飞速扩展的前提下推进为人民服务的事业，却是真真切切的一项外交难题，是需要确定先后次序、“把好钢用在刀刃上”的一个新型课题，是外交部门和政治决策层需要严肃对待并细致处理的一种艰巨任务。

第六，树立“大外交”思想，发挥多方面积极性。

外交学理论揭示，当今世界各国尤其是发达国家的外交实践中，“社会世界”（societal world）已经崛起为继“政治世界”和“经济世界”的第三种力量，各国政府越来越重视调动社会、民间、地方、学界、商界、媒体、议会、体育界、科技界、工青妇等方面的积极性，越来越注重把它们各自的对外交往特殊渠道，与传统外交主管部门统筹协调、相互配合，形成多层次、多色彩的大外交格局。

就中国情况而言，上述趋势有两个重要提示：首先，需要更加巧妙灵活地应用公民社会的自组织能力，使新时期中国在海外的扩展不止于国家（政府）的作用。

比如，未来中国外交实施对外援助时，不必事事都由官方直接组织，相反，可以让民间慈善机构、教育部门特别是有名望的高校、农业大省的技术指导部门、医疗单位的专家和技术人员、团委或青年联盟的各级干部参与其间，以其各自有专长、有基础、有优势的手段及工具加以推进。

外交部非洲司和教育部及一些方面在落实中非峰会精神时的尝试就很值得肯定；例如所谓“20+20”计划（中国的二十所大学与非洲大陆东西南北的二十所大学对口合作）和“10+10”方案（中国的十个著名研究机构与非洲的十个智库建立姐妹关系），由外交部指导协调、财政部资助、教育部下达要求、有关学校和研究机构具体落实。根据笔者的具体观察，譬如说，北京大学非洲研究中心作为其中一个参与方，在选择合适伙伴、拟定合作方案、确定自身参与人员及方式的工作上，相当用心也有相当创新之处，是他人或政府机构无法替代的。

领事保护工作也是一个好的案例：以往这项事务主要是依靠外交部门本身的努力，实际工作中外交部领事保护中心承受了越来越大、几乎无法承受的压力，一方面编制有限、人员资金难以大幅增长，另一方面国人出境的热情日益高涨、人次增长到空前的数目；解决这个矛盾的一个思路，是调动其他方面的积极性，让国人“高高兴兴出国，平平安安回国”的目标，成为整个社会关注和努力的事情，譬如说，商务部和行业协会可以加强企业的人身保险教育，建立个体经营者出国的自保培训，中联部、统战部、全国侨联等可以强化民间组织的危机援助体网络，鼓励各种慈善机构在海外危险地点进行协助工作，提供国际安全领域各种NGO的联系网络，公安部和安全机关可以在这方面协助外交部，确立国家间警方和信息系统在领事保护方面的沟通互助，有能力的大学和研究机构可以为直通车人员和单位建立相关的课程，等等。中国作为国际体系的后来者和新兴大国，这方面需要学习和改善的地方很多。

其次，作为一个地域广阔、有强大地方自治传统的多民族国家，中央政府特别是外交部应当鼓励各级地方政府的外事机构有更大的创造性和活动天地。

例如，中国西北方向的各个省区，一向与俄罗斯和中亚国家有密切联系，它们在打击“三股势力”、推进中外宗教理解与能源合作方面的地方努力，构成中国整体对外安全和经贸合作关系不可或缺的要件；西南各省区与湄公河流域各国在这条多国水域的复杂关系（既有合作也有分歧，如水利开发领域），也是外交部门必须重视的一个方面，是中国与东南亚国家整体关系的组成部分，在这方面地方政府的积极配合与自主创新（如地方对外经贸平台、边境安全合作安排）十分重要；沈阳军区和东北诸省，一直承担着维护东北亚地区稳定、防备不测局部危机事态的艰巨任务和压力，尤其在朝核问题一波三折、朝韩严重对峙、半岛双方新领导人缺乏信任的背景下。说到底，地方外事有其独到的意义，有中央外交无法细察和接管的内涵，作用发挥与否、作用大小，对于国家大局、地方发展与稳定都相当重要。

从目前情况看，我国现有体制机制还有很大改进余地，比如说地方外事部门尚未建立与外交部和高层对外决策机构的机制化联系方式。建立外交部为核心、中央外交提供指导方针和各级政府外事部门为不同外延与层次、地方对外交往展现不同特色与内涵的金字塔状“大外交”格局，在中国这样一个超大国家既有必要、也有可能。（未完待续）