“农民新村”变形记

重庆合川安置房项目严重违规，官员涉嫌以权谋私

本报记者 邓全伦 发自重庆

6月21日，重庆市合川区双凤镇镇政府办公楼空气凝重，镇党委书记张桂峰当天被上级组织部门来人宣布调离。这是继6月8日该镇3名官员受处分后的又一次“震荡”。

时代周报获悉，上述人员都牵涉双凤镇“农民新村门”—该镇总投资4600万元修建的一个占地33亩、总建筑面积3.2万平方米的农民新村，最近被调查发现“规划、土地和建设批文一个也没有”。

这让外界一片哗然，双凤镇官方亦陷入舆论漩涡。这个违法项目被指背后隐藏着利益链条，从立项规划、招投标到建材供应，直至修建及销售，整个过程都有当地官员深度“染指”。

该起弊案亦是我国社会主义新农村建设及城镇化疾行的一个阴影，凸显了实际操作中因制度缺失引发的大面积问题。

镇政府的“房地产生意”

这个名为“保合新村”的项目，坐落于合川区双凤镇保合集镇一侧。6月18日时代周报走访现场，发现该项目共12栋小高层楼房，大部分已完成外墙装修，施工现场仍有塔吊和脚手架，只有一个老人留守照看。附近居民称，该工地已在6月初被勒令停工。

工地上的巨幅彩色喷绘展示板显示，保合新村总投资4600万元，规划占地33亩，总建筑面积3.2万平方米，总住房270套，可居住800余人。住宅楼单体建筑设计的格局为5层，2-5楼为住宅，底楼为6个门市，“农民可将门市当作仓库，堆放杂物、粮食作物等，省去了将粮食搬上楼的麻烦”。

据时代周报调查，保合新村于2012年6月动工修建。此前，双凤镇政府为增强镇域经济核心竞争力，提出打造“保合碎石基地”，引进12家碎石企业，分布在江北村、保合村和黄池村。这些企业采矿区300米安全距离范围内的农民房屋必须搬迁。

保合新村就是为重点解决这些搬迁房屋而建。同时，该新村的建设避免了农村房屋的重复建设与拆建，推进土地集约化利用。

2011年11月，双凤镇镇政府先后与各采石企业达成协议，对搬迁农民可采取货币安置和还建房安置。其中还建房安置的运作模式是，由各企业出钱，缴纳入镇政府财政所账户，再由双凤镇组织修建房屋，建成后发还给各搬迁户。

2012年7月，各采石场与搬迁户，以及双凤镇政府、搬迁户所在村委会三方签署了《矿山避让农村房屋统建还房安置补偿协议》，约定还建房本着拆一还一的原则，但按家庭户籍人口计算每人还房面积不得超过60平方米，超过部分按建筑综合造价每平方米800元计算。

在采石企业经营者们看来，这意味着企业向镇政府支付的房屋修建价格为800元/平方米。“我们双方本来也一直是这么口头约定的，先后共向双凤镇政府支付农民房屋搬迁预付款105万元。”重庆卓联石材有限公司（下称“卓联公司”）法定代表人徐正奎对时代周报说，但到了2012年12月，双凤镇党委书记张桂峰电话通知，要求他按1500元/平方米的价格购买保和新村安置房。

这远超此前双方约定的价格。采石企业主们无法接受，和镇政府陷入对立的僵局。当地一名从事建筑20多年的老板曾到保和新村现场测算过，称房屋实际造价在700元左右，“若以1500元/平方米购买，确实是高价。”

卓联公司等企业遂纷纷指责双凤镇政府乘机“做房地产生意”。他们测算称，该项目建成后，如按1500元/平方米销售给各采石场，镇政府至少可获利2000多万元。

随后，这些采石场经营者调查发现，保合新村不仅仅用做还建房，还面对当地居民公开销售。但居民购房时，都与重庆阳城建筑工程有限公司（下称“阳城建筑公司”）保合农民新村项目部签订“农村新居工程委托代建协议”（下称“委托代建协议”）。

时代周报掌握的多份上述委托代建协议显示，居民购买的保合新村房屋，底楼门市工程造价1800元—2000元/平方米，而住房建筑则1600元/平方米。

委托代建协议承诺保合新村项目部负责办理房地产权证。“这实际上是一份变相的保合新村对外销售协议，以此方式确权。”一名不愿具名的举报者对时代周报说，目前该新村项目已对外销售了70多套房。

许多当地购房者向时代周报坦承，他们买房后并不涉及现有住屋的搬迁，也就不存在对现有宅基地的复垦问题。这显然有悖于双凤镇政府建设保合新村“推进土地集约化利用”的初衷。

“三无”违法项目

双凤镇政府“单方面提价”行为，惹怒了采石企业主。他们举报说，保合新村项目根本没有任何用地手续，也未经规划许可、建设许可，属“三无”违法项目。

合川区官方调查后表示该举报属实。据时代周报调查，保合新村占用的33亩土地，都来源于当地几十家农户的承包耕地，由保合村委会和这些农户签订《土地租赁协议》予以租用，按18000元/亩或20000元/亩的标准一次性给予土地使用权补偿。

根据《土地租赁协议》，协议生效后，被租用土地的农户不得以任何理由干涉村委会在该土地上的新村建设活动。但协议上并未注明租用期限。

根据《土地管理法》，农用地转为农村集体建设用地，必须经过国土部门审批。双凤镇国土所和合川区国土局承认，保合新村至今没有办理任何农用地转用手续，而是通过土地租赁来打掩护。

保合新村本为不合法项目，为何还能明目张胆地开建？众多举报人直指这背后存在利益输送网络，一些当地官员深度参与其中。时代周报调查得知，保合新村的委托代建方为阳城建筑公司，项目经理龙东海系双凤镇江北村党支部书记。

在时代周报获得的一份由相关举报人提供的录音中，一位接近双凤镇高层的人士披露，保合新村实际上是一个4人“合伙项目”，双凤镇党委书记张桂峰、镇纪委书记罗向东、镇项目管理办公室主任左启富入“干股”，龙东海则出面承建。

龙东海仅仅是保合新村的项目经理，却俨然包办了所有事项—在委托代建协议上，只有龙的签名、盖章，而无阳城建筑公司的印章；在给购房者开具的“委托代建房屋定金”收据上，亦只有龙的签字，没有加盖阳城建筑公司的公章或财务章。

这在徐正奎看来，阳城建筑公司极有可能只是有关人员“运作”保合新村的一个“壳”，“顶顶名而已”。

尽管目前尚无确凿证据坐实以上判断，但保合新村项目确有“硬伤”。多位受访的碎石企业老板表示，企业委托政府修建村民的还建房，正常程序是要公示，进行招投标。但事实上，保合新村项目并未经过双凤镇党委会研究，亦未经公示和招标。

双凤镇纪委书记罗向东，同时分管场镇建设、村建国土、房屋管理工作，他回应称：保合新村属新农村建设项目，业主方为江北、保合、黄池三个村委会。整个项目的具体实施，遵循“政府指导，村委会牵头，百姓为主体”原则，“建不建、怎么建、由谁建、建设成本”等事宜，都交由村民代表讨论决定，“方案制定后再报镇里批复”。

举报者们据此又提出质疑：这个“三无”违法项目，最后到底是如何通过镇政府批复的？双凤镇官方对此至今缄默。

合川区官方6月26日书面回复时代周报：“经初步调查，保合新村建设系该镇黄池村、保合村、江北村村委会通过村民代表大会讨论决定实施，并由村委会委托代建。”

然而，事实证明，双凤镇有关官员的权力触角，早已伸向这个新村项目。

保合新村项目用砖均来自重庆市合川区桑榆免烧砖有限公司，这家设在双凤镇车水村的砖厂每天产量达4万块，其自2012年6月保合新村修建伊始就一直供应砖块。

工商档案资料显示，直到2012年11月，桑榆免烧砖公司才由李小琴、李凤、许玲和张定梅四人各出资5万元注册成立，各占25%股份。同时，时代周报调查发现，李凤、许玲和张定梅分别为双凤镇项目管理办公室主任左启富、镇纪委书记罗向东、镇副调研员王平建的妻子。

“处理避重就轻”

事实上，保合新村项目一直以来都饱受外界质疑，自2012年底起多人坚持实名举报。今年3月19日，合川区纪委立案调查此事。

而直到6月8日，上述调查结果方出来，不过秘而不宣。6月26日中午，合川区纪委以书面形式向时代周报独家通报了处理决定：

该项目规划选址未严格按要求实施，在尚未获得用地手续、用地指标情况下发生了用地的实际行为。合川区纪委、监察局已责成双凤镇党委、政府向区委、区政府作出书面检讨。目前项目已被责令停工、全面整改。

经查，该镇纪委书记罗向东利用职务上的影响为亲属谋取利益，镇副调研员王平建、镇项目管理办主任左启富违规经商办企业的问题属实。合川区委已按程序免去罗向东双凤镇党委委员、纪委书记、纪委委员职务，并分别给予王平建、左启富两人党内警告处分，镇党委书记张桂峰已调离该镇。

合川官场一位知情人士向时代周报透露，6月21日张桂峰被宣布调往该区肖家镇出任党委书记。“这属于平调，意在避开风头。”知情人士称。

但合川区官方给时代周报的书面回复明确称，张桂峰、罗向东和左启富在保合新农村项目中入“干股”的问题，“目前查无实据”。

“合川区纪委尽管处理了几个官员，但完全没有触及根本问题，显得避重就轻。”一直坚持举报的采石场经营者们难掩失望。

他们认为，保合新村作为“三无”项目，完全是一个以违法手段搞起来的“怪胎”，合川区官方的处理决定，根本没就该项目是如何出台、如何落入村支书之手、为何被“霸王硬上弓”等核心问题进行深度调查。

“我们需要了解的是，新村方案的批复通过，是由谁拍板的？项目没取得规划、国土、建设有关手续，相关责任人为何未被追责？”

“第二个核心问题是，这一项目既然是为采石场附近居民的安全而出台的，显然应该是公益项目、民心工程，不应牟利。”这些举报者继而抗议说，政府已确定了800元/平方米的成本核算价格，这也符合当地的市场行情，但镇党委书记张桂峰等人却亲自打电话要求各采石场按1500元/平方米的价格购买，如此“强卖”行为的背后，到底存在怎样的利益输送？

其三，保合新村对当地居民公开销售，实质上是“小产权房”，为国家明令禁止。举报者认为，其代建价格也远高于修建成本，已售出的70多套房屋产生了巨额利润，但处理决定对此却并未触及。

“这个项目开工后，怪相不断，在众人质疑、举报下，为何长时间没有明确的处理意见？”徐正奎质疑，他的采石场因农户搬迁搁浅而一直不能正常经营，却必须支付土地租赁费用、工人工资、矿产资源开采费等，每月高达30余万元。“谁为我们的损失买单？”他表示保留起诉当地镇政府的权利。

违法用地乱象丛生

保合新村并非个案，而是我国新农村建设及城镇化疾行背景下的一个阴影。

事实上，随着经济的发展，新农村和城镇化建设的推进，未来一段时间，对建设用地的需求仍将保持增长态势。但我国现存的土地数量和质量，以及人口不断增加的压力，决定了土地供给远远不能满足建设用地需求。

“在得不到合法用地的情况下，土地违法违规行为便不可避免地发生。”重庆前国土房管局副局长、西南大学资深土地专家邱道持评论，特别在新农村建设中，先用后批、边用边批、批少用多等现象严重。一些新农村建设项目更是“挂羊头卖狗肉”，巧立名目规避法律法规，以行圈占集体土地搞商业开发之实。

合川区国土资源和房屋管理局副局长左丽称，双凤镇建“三无”农民新村已引起合川区政府重视，近日已召开规范整顿农村用地的专题会议，责令该区所有农民新村停工自查。

时代周报调查获悉，合川区新农村建设的用地，主要通过“城乡建设用地增减挂钩”解决。该区获得的挂钩周转指标目前大数为5700亩，相当部分用于城镇规划区建设。

不过左丽表示，根据现行法律法规，农用地转用审批权在省级政府。但针对农民新村集中建房涉及的农用地转用申报这一块，重庆国土部门尚无规范性文件，目前只能按照城镇建设一般项目的单项报批，手续繁琐，内容复杂，一个项目最快也需几个月才能批下来，因此各乡镇“即使有了指标也没有去申报”。

“区里已意识到问题的严重性，我们现在要求各乡镇先自行申报，来发现这些农民新村建设是否在规划上到位，是否通过农村土地的‘增减挂钩’来确保土地来源的合法性。”左丽说，否则在下半年国土资源部的卫星执法中将面临重罚。

左丽亦坦承，在新农村建设中出现的土地违规违法现象，在重庆市各区县甚至全国均较普遍。合川区农委、建委相关工作人士也称，由于我国目前在新农村建设及城镇化建设的实际操作中缺乏具体的规范性文件或程序，不可避免地引发了一些问题。

比如，重庆市某区县的新农村建设就被曝存在如下问题:部分乡镇不按土地利用总体规划选址，随意选址甚至是选在永久性基本农田范围内；部分乡镇贪大、求多，规模大的农民新村占地高达二三百亩，目前全区26个街道、镇、乡新建的61个农民新村中，尚未取得合法用地手续的面积高达3459亩；部分乡镇与开发商合作，让开发商直接从土地上获利。

“农民新村建设的权限，现在基本上都在乡、镇政府手里面，我们也只是管管建设安全及外观风貌等。”合川区建委相关部门负责人说，该区农民新村的主要牵头单位是农委。

农委处境其实很尴尬：国土、建委、规划都不可能归它管，实际上是不可能牵头的。合川区农委相关负责人表示，农委并没有权限拟定该区各乡、镇的农民新村建设计划，他们只负责汇总各区的农民新村建设指标。

保合新村将如何“善后”？合川区国土房屋局6月25日回复时代周报：“目前区里已责成区城乡建委正在牵头处理。”合川区官方给时代周报的书面回复亦表示：“区规划局、区城乡建委、区国土房管局已对该项目进一步加大规范管理力度，该镇正积极整改，完善有关手续，确保依法依规推进新村项目建设。”

河南三农民无主土地上抢收自种小麦被拘

乡镇集体土地权属纠纷背后

本报记者 石玉 发自河南周口

6月25日，中国第23个“土地日”，国土部开启了土地日宣传纪念周活动，提出“推动确权登记颁证、保障农民土地权益”。但在这一天，河南周口商水县舒庄乡王一侯村64岁农民王安国却躺在医院病床上，为失去的土地和小麦而悲伤不已。

此前的6月11日，王一侯村的三名村民以涉嫌“聚众哄抢罪”被当地警方批捕—他们在该村一块有争议的土地上种植、收割了小麦。这块土地在上个世纪划给知青耕种，知青返城后由乡政府代管，并被判归乡镇集体所有。

这个看似荒唐的故事，暴露出中国地权的一个问题：乡镇集体土地，到底归谁所有？

三村民“聚众哄抢”小麦被拘

王一侯村村南，一块284亩的地已被警戒线圈起来。时代周报调查获悉，从1949年前后到1961年土地确权，这块地一直属于王一侯村所有。上世纪六七十年代，该地块中的60亩被借用作林场中学，其余224亩则被借给知青林场使用。

1982年知青返城后，林场虽然还存在，尚有几名职工，但土地被承包给当地村民。1997年以后，林场撤销，职工被遣散回家，土地由舒庄乡政府接管。乡政府将土地租给一家果树经营公司，再由果树公司分包给附近村民。

2003年，舒庄乡政府将土地分割租给王一侯村原村支书王保民与邻村村民位开河，每亩租金180元，合同期至2011年9月。王、位两人又以300元/亩的价格将土地分包给当地村民，从中抽取每亩120元的红利。

2011年9月，就在王保民等人准备与舒庄乡政府续约的时候，300户村民组织起来，绝大多数表示愿意收回土地，选举出了王安国等三位代表主张自己的权利。其中有221户出钱支持，每户200元。

当年9月，商水县国土资源局确权该土地归舒庄乡集体所有。村民不服。当年年底，周口市政府维持了这个确权裁定。王一侯村将商水县政府诉至法院。2012年9月6日，周口中院终审判决维持原确权裁定。

诉讼期间，2011年12月，周口市政府法制办要求该土地保持现状。但舒庄乡政府却置之不理，继续在地里挖沟、修路。

2012年5月，村民将荒废的田地打理干净，种上了些玉米、大豆。6月，舒庄乡政府及舒庄乡派出所出动人员，将农作物铲除，现场护地的多位村民被打伤。

是年10月上旬，村民又在这块地里种上了麦子。据村民介绍，种麦时，他们并未接到周口中院的判决。直到10月中旬，三位村民代表之一王相文才拿到判决书。

转眼到了2013年，辛辛苦苦灌溉打药维护大半年，眼看麦收节骨眼到了，三位村民代表征求乡政府意见，要求乡政府与群众开会沟通收麦事宜，乡政府却一直拒绝。因为收麦紧急，5月29日晚上，村民自行开会商量收麦事宜。

6月1日13时许，王一侯村村民刚吃过午饭，村里忽然来了近200名县乡两级政府派来的警察及政府人员，冲到村民家里抓人。其中王起元、王文青和王天合三人以涉嫌聚众哄抢罪被刑拘，王安国向政府人员拿出自己患有肝硬化的病历，才未被抓走。

三名村民被刑拘前后，舒庄乡政府派员提出赔偿方案，按照400元/亩的标准赔偿村民的种子、化肥费用，后提高到600元/亩。但村民普遍认为赔偿过低，一亩小麦的收益为1500元左右。

6月3日上午，乡政府领导组织人员收割小麦。眼见自家种植的麦子要被收走，村民们纷纷到地里与对方对峙。王安国手持的摄像机被乡政府人员抢走。烈日当头，中午时分，王安国身体不支昏倒在地，被送往县医院抢救。当日下午，小麦被乡政府强行收割。

6月11日，商水县检察院对前述被刑拘的三名村民批准逮捕，罪名是“聚众哄抢罪”。

乡政府与民争利

村民王起元的辩护律师王磊认为，从被逮捕的村民所涉的聚众哄抢罪的犯罪主体、犯罪主观方面、犯罪客体、犯罪客观方面四个犯罪构成要件来看，都不构成犯罪。

王起元等三名被逮捕的村民每人的小麦面积都不超过2亩，且中途中止收割，实际收割面积很小，已收割的麦子并未被运回家中，而是被舒庄乡政府6月3日下午强行收割的时候一并收走，并未形成事实的占有；再者，收割时都是自家收割自家的，没有所谓的“聚”。

“土地本来有争议，村民收割自己种的小麦，被以聚众哄抢定罪岂不是荒唐！不管是土地还是小麦，村民都没有侵占别人财产的主观故意。本案在性质上属于民事范畴，应由民法来调整，公权力介入是绝对错误的。”王磊对时代周报说。

事实上，“聚众哄抢案”的本质还是土地的权属问题。商水县国土资源局确权及相关法院判决的依据，是1995年原国家土地局出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（下称“规定”）。根据该法规的第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”

判决所依据的上述条文，把没有经营实体的基层乡政府作为“一个农民集体单位”显然不合适。属于法律适用错误。

有法律界人士认为，依据河南省政府《关于确定土地权属有关政策问题的通知》（下称“通知”）的相关规定，“凡是一九六一年农村实行固定集体土地所有权以后在集体土地上建立的国营农、林、牧、渔场，凡属于借耕或无偿使用集体的土地，又没有经营实体的，应把土地退还给原农民集体单位。”

上述通知还规定，“原知青场已经撤销或已无经营实体的，土地应无偿退还给原农民集体单位。”据了解，该通知目前仍在适用。

河南省国土资源厅一位受访人士认为，王一侯村这块土地确权归谁，关键看这20年村民或者村集体有没要过地。

据了解，1982年、1988年当时的村干部都向乡政府要过地，未果。1992年秋，王一侯村村民在该地块播种，乡政府拟抓捕村民，村民只得放弃耕种。2005年，当时的村民代表王国民曾到河南省信访办上访，要求归还土地，省信访办还就此知会周口市国土局。

王一侯村多位村民还证明，知青返城后，原青年场并未交过农业税，青年场土地所对应的农业税，摊派到了王一侯村，由该村承担。

而上述证言及相关事实，均未被政府和法院采纳。

王磊也认为政府和法院应当依据上述文件予以裁定。“从上述历史过程来看，这块土地显然是借耕性质的，无论是青年场也好，舒庄乡政府也好，都在无偿使用。按照上述规定，应把土地退还农民集体单位。乡政府应履行好政府职能，而不是与民争利。职能错乱。”

商水县及舒庄乡政府相关负责人均拒绝就此事接受时代周报记者采访。

农民利益遭侵害

我国宪法规定了两种土地所有权形式—全民土地所有制和农村集体所有制。土地管理法及相关法规又将农村集体所有权界定为三种形式：乡镇集体所有、村集体所有和村民小组所有。

前述河南省国土厅人士介绍，乡镇集体所有的土地，其实是普遍存在的。据时代周报调查，不止舒庄乡，商水县白寺镇、大武乡等多个乡镇都存在知青下乡时建立林场、占用农地的问题。白寺镇安庄村经过诉讼维权、上访等途径把土地争取回来了，其间村民多次被抓。最后由村委会把土地承包出去，利益全村共享。其他乡镇原知青农场所占耕地目前都是由乡镇政府控制，对外承包出去牟利。

国内其他地区也不乏类似的现象。一个典型的案例发生在福建省晋江市，早在1977年，时任晋江县副县长的留章慈等人，代表政府向当时的安海人民公社溪边大队第八组的村民借用131亩土地用于建设知青农场。知青返城后，1982年起镇政府将知青农场承包给许自友经营，当地农民再三要求镇政府归还土地，屡遭拒绝。

河南省国土资源厅一位内部人士认为，乡镇集体所有、由乡政府代管的事实，即使合法，也不尽合理。“土地收益应该用于乡镇集体的公益事业，再退一步，乡镇政府也应该把土地租金分出一部分给该村农民，”该人士对时代周报说，“但是乡政府的土地收益往往都变成了办公经费，补贴给自己了。”

广东肇庆学院政法系副教授王菊英曾撰文建议取消乡镇集体土地所有权。她指出：“乡镇集体土地所有权的存在，导致乡镇政府政企不分、职能混同，漠视村和村民小组的土地所有权，随意干涉农民土地承包经营权……由于乡镇集体土地所有主题的虚置，乡镇政府实际上一直在代表全乡镇农民行使乡镇集体土地的所有权，乡镇政府成了乡镇农民集体土地所有权的代表，成了事实上的所有者。农民利益遭受侵害，却无人问津。”