允许城里人购买农房意义重大

蔡永飞

2013年6月5日，温州市中级人民法院公布《关于为温州市农村综合改革提供司法保障的若干意见》。针对其中“依法保护合法的农村集体土地上的房屋转让，严格按照法律关于合同效力的规定执行，不轻易宣告农村房屋买卖合同无效”的提法，有媒体解读为“城里人也能去乡下买房”了，说这一意见认为，只要是买卖农房的双方自愿签订的合法合同，就是成立的。

这似乎是说，当城里人到农村买房，导致《合同法》和《土地管理法》发生冲突时，温州法院将执行《合同法》，而“不轻易”按《土地管理法》办。

其实，温州中院发布的上述文件中，在这段话之前还有一句话：“对违反法律法规以及相关政策的宅基地买卖行为，应当依法确认无效。”这里的“法律法规”当解释为《土地管理法》和《土地承包法》。所以，即使这段话里的提法可以理解为允许城里人到农村买房的，实际操作中万一遇到麻烦也还随时可以后退一步。就是说，这一文件并没有那么明确地允许城里人到农村购房。

那么，为什么温州中院的文件采取如此欲言又止的表达方式呢？众所周知，2006年全国人大常委会讨论物权法草案时，曾就要不要把“禁止城市居民购买农村宅基地”写进物权法进行认真讨论，结果是立法机关把争议“退回”了《土地管理法》：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”之所以形成这一结果，并非反对改变原有政策的理由更有说服力，而是许多人客观存在着保守的心态；同时，允许城里人到农村购买宅基地，不仅可能导致城里人侵犯农民利益，还可能带来城市土地全民（国家）所有制、农村土地集体所有制及二者关系的改变，这一变革事关国家基本经济制度，确需采取十分稳妥慎重的态度。

事实上，现行《土地管理法》中关于城乡分隔的规定，可以说是城乡二元体制的重要体现，而打破城乡二元结构、实现城乡发展一体化，是科学发展观所明确要求的。问题不在于要不要打破它，而在于怎样打破。如果能作出科学合理的规划和限制，允许城里人到农村购买农房和宅基地，则新型城镇化和新农村建设就有了重要推动力。笔者认为，对城里人购买农房和宅基地的做法，可作如下规定：

第一，城里来的购房者必须到经过科学规划的中心村和农村新型社区去购房，其他自然村、行政村原则上仍不允许城里人购房。现在，由于相当数量的农民进城务工，许多农村地区出现了“空心村”，这些地方基层政府正在以“三个集中”（工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中）、村庄撤并、中心村建设、小城镇建设等名义，拆除散乱建设的农居，建设农村新型社区。如果允许城里人到这些农村新型社区购房，不仅可以形成农村区域的房地产市场，为农村新型社区的集体经济组织和农民带来收益，也可以有效满足城市居民改善住房的需求，降低城市过高房价。

第二，应首先允许并吸引城市中的退休教授、医生等高级知识分子到中心村和农村新型社区购房，条件是到中心村和农村新型社区的中小学校、医务室等机构发挥余热。农村要引进城市高层次人才，从年轻人着手比登天还难，但从退休人才着手则比较容易。现在人们都认为城里大学教授、医生等人才60岁退休是人才资源浪费，国家人力资源和社会保障部也在设法推迟退休年龄。那么，农村新型社区把他们吸引到农村社区小学、医务室工作，则可为我国农村社会建设和基本公共服务均等化作出重大贡献。考虑到此举具有重大政治意义，建议由中央财政“亲自”出钱在农村新型社区为他们建住宅，并以“国务院特聘小学教授”、“国务院特聘乡医”之类的名义，给他们发特殊津贴。

第三，允许城市工商企业主到中心村和农村新型社区购房，条件是到农村投资现代农业、服务业以及各种社会事业，同时不得投资不利于农村经济社会发展、生态文明建设的行业和项目。比如说，可以投资养老产业，为城市居民到农村养老提供服务，让养老产业成为农村新型社区的支柱性产业。

第四，可专门在农村新型社区成立专门的“城里人购房资格审查委员会”，负责审批购买农房的城里人的资格和条件。农村新型社区建设是农民自己的事，为了规范和引导城里人有序到农村购房，可以在县乡两级政府主导下，由中心村和新型农村社区的农民选举产生5-7人组成的本社区“城里人购房资格审查委员会”，对购房的城里人进行定额管理并严格审批，而“不轻易”放他们进农村。

（作者系法学博士）