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三沙市诞生记

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中国设三沙市管辖南海三群岛。(东方IC 新视觉/图)

最早提议建市的时候,不叫“三沙”。“叫永兴,后来发现湖南有这么一个县,就改成了琼沙,最后又改成了三沙。”

有学者指出,三沙市会参照内地地级市的建制,“一定会成立公检法和人大。”

在不断升级的南海争端中,中国政府有了新的动作。

2012年6月21日,一个名为三沙市的地级市宣告成立,管辖面积两百多万平方公里,囊括西南中沙三大群岛及周边海域。同时,运行了半个多世纪的西南中沙工委、办事处也退出历史。

在一些南海问题专家看来,三沙市的诞生,跟最近的南海争端并无直接关联,是中央酝酿已久的行政管理安排和中国长期战略考量的结果。

三沙设市缘起上世纪90年代

舆论把三沙建市计划的第一次曝光定格在2007年,但鲜为人知的是,三沙建市的设想,缘起于上世纪90年代初。

作为西南中沙工委的第八届书记,徐天仁参与了当时的建言。从1992年到1996年期间,徐天仁曾数次到国务院和外交部汇报建立三沙市的设想。

西南中沙工委成立于1959年,是县级编制的处级单位,初衷是负责行使西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其边临海域的主权与管辖权。工委跟办事处是两块牌子,一套人马。工委是省委的派出机构,办事处是省政府派出机构,行政中心设在西沙的永兴岛。

徐天仁最早提议建市的时候,不叫“三沙”。“叫永兴,后来发现湖南有这么一个县,就改成了琼沙,最后又改成了三沙。”徐天仁对南方周末记者回忆,“当时国家派了联合组到海南考察,其中包括民政部区划地名司司长。”

1992年,徐天仁去北京跟中央领导汇报,提出根据国际法规定,一个国家要有效管理宣示主权,首先得有行政管辖权,有固定居民,有经济活动和开发,如果长期不设行政机构,就没有执法权。“当时外交部一位领导跟我说,缓一缓再说。”

1992年,徐天仁一行在南海转了13天,投了十个主权碑,看到人家海上油田开发热火朝天,中国一口都没有。“很气愤。”徐说,这是促使他建言的主要原因。“工委级别一定要提高,高了才好协调。如果中国在西沙还是那么点人,经济那么差,能搞什么事?”

徐天仁1988年刚上永兴岛时,吃的是罐头,喝的是雨水,往返也不方便。“当时海南很穷,柴油很贵,一个月才能开一次船回来。”

在南海的组织架构上,西南中沙工委作为海南省委的派出机构,地位并不高。当时工委书记一直由西沙水警区政委兼任,徐天仁只是副书记,兼任办事处主任。“我刚去的时候,班子就两个人。”

由于中国当时正值改革开放初期,核心诉求是经济发展。在南海问题上,中国以防守为主,唯一的强硬表现是1988年的中越南沙海战,中国收复了南海6个岛礁,但并未扩大战事。

当时军事上的保卫力量也不像今天这样强大。李德省是农业部南海渔政局下边的渔政船教导员,上世纪1990年代就在南海执行巡航任务。他向南方周末记者回忆,1990年代的渔政船只有300吨,整个南海最多也就六七艘。

在当时情势下,加强国内立法成了中国宣示南海主权的主要途径。1992年9月25日,中央颁布了《领海及毗连区法》,但效果并不明显。

“他们就是要将中国渔船逼出这片海域”

当时中国在南海问题上不动声色,但一个新的计划正在进行。

徐天仁上岛的1988年,正赶上永兴岛兴建机场和码头。地处西沙的永兴岛是到南沙的中转站,由于没有机场,空军在南沙只是象征性存在。

徐天仁回忆,国家为了建设机场投了4个多亿,派了一个工兵师在岛上。加上驻岛的两个师,永兴岛人数最多时达到5000人。徐天仁当时最主要的任务,就是管他们的吃喝拉撒。“每个月都要派船回海南拉一百多头猪过来,一年回一次家。”

回想岛上八年,徐天仁说就像“抗战八年”一样。到徐的继任者关进平1996年来的时候,永兴岛已从小渔村变成基础设施完备的小城镇。但由于只是一个派出机构,没多少财权,搞建设只有另辟蹊径。

现任海南林业厅长的关进平最近向媒体回忆,一次财政部领导来岛上慰问,他请求财政部拨款180万改善岛上交通。当时徐打算修两条路,一条是北京路,另一条叫海南路。

由于地处偏远加上行政级别太低,永兴岛上每一次变化,很多时候只能依赖领导视察。公开报道显示,1986年元旦,时任中共中央总书记胡耀邦上岛慰问,送了两套卫星电视接收器,解决了驻岛干部看电视的问题。临走前,胡耀邦还题了词:“开发七洋洲,保卫南海疆”。

永兴岛上一片由两百多棵椰树组成的将军林,见证了领导视察的次数。徐天仁回忆,当时三天两头有领导来,特别是军委领导,但都很低调。多年努力下,雨水净化厂、油气电站、西南中沙工委海口后勤基地陆续建成。

与中国的低调相比,周边国家却加快了对南沙群岛的非法侵占。到2002年,越南成为非法侵占南沙群岛最多的国家。

为了实际控制岛屿主权,周边国家一个重要手法就是派遣大量渔船捕鱼。2005年,李德省一次审问越南渔民的时候得知,越南政府为了鼓励渔民到南海捕鱼,每艘船给予4000美元补助。

“他们就是要将中国渔船逼出这片海域,达到实际控制的目的。”李回忆说。

而中国的处罚,“一般都是抓扣没收罚款了事”。抓到越界捕鱼的渔民,李德省都是交给西南中沙工委处理。徐天仁回忆,一开始由武装部负责,后来在他的提议下,工委成立了渔政渔监管理站。“抓扣的多了,也不好遣送,所以能赶则赶。”徐说。

2005年的一次汇报工作中,李德省提出要解决这个瓶颈,就必须设立一个市来管。“如果有一个市了,侵犯内水就算侵犯我们的领土,就可以给他们判刑。”

他的设想并没有立刻兑现。“中国当时主要立足于外交谈判,不采取事态扩大化行动解决。”中国社科院中国边疆史地研究中心副主任李国强对南方周末记者说。

“南海局势不会因为三沙设市而恶化”

在西南中沙工委内部,变化已悄然发生,一个县市的雏形正渐渐浮出水面。徐天仁在的时候,工委算是一个五脏俱全的小政府。除了武装部等几个政府部门之外,工委下边还有诸如粮管所、水产公司、邮局、银行等诸多垂直机构。

党务系统也在运转。“内地发出的指令,我们一个不落地完成。”徐天仁回忆,他们要学习中央和省里精神,不过由于交通、通讯不便,红头文件一般由西南中沙工委在海口的办事处转交给保密员,乘部队的船送来。

2006年7月,交通部西沙救助基地在永兴岛启用,并派了一艘“南海救111”号救助船。是年12月,中国渔政两艘舰艇开始在西沙群岛常态化巡航。

2007年11月,海南文昌市的一次党内会议上传出消息,三沙市的成立获得国务院批准,是一个隶属文昌的县级市。中方此举主要是针对半年前越南的侵犯主权而来,当时越南将南沙部分岛屿划作国会议员选区,并计划与英国公司合修南沙天然气输送管道。隔月,数百越南年轻人到中国使馆抗议。据《环球时报》英文版报道,越南当时的抗议令三沙建市又推后了。

但三沙的建市计划并没有停止。2008年,海南省编办下发《关于西南中沙行政体制调整方案的通知》,参照市县党政机关模式,设置纪委、组织部、宣传部、党群部、公安局等18个行政职能部门,并设置了图书馆、气象台等二十多个部门和事业单位。在职员工达到330多人。

“这是三沙建市过程中一次重要转折。”李国强说,“但如果只是一个县级机构,管辖权限有限,面对两百多万平方公里的海域,协调起来会非常困难。”

此时,南海局势日益恶化。随着《联合国海洋法公约》规定的2009年“大限”临近,南海诸国加速“圈地运动”。中国一改过去柔性态度,强调“主权在我”,并加大了对南海主权的宣示和维护力度。

2009年3月,中国最大的渔政船“中国渔政311船”抵达永兴岛。次年3月,中国首次向美国政府正式表明立场,称南海关系到中国领土完整的核心利益。2010年7月,中国海军三大舰队在南海举行实弹演习。

南方周末记者接触的多名南海问题专家称,这是南海战略和经济利益综合考虑的选择,因为短短十几年时间,越南等国已经从贫油国变成了油气资源出口国。

回到工委内部,正书记人选的调整也被提上议事日程。据徐天仁说,从2011年开始,工委书记不再由水警区政委兼任,领导班子也从过去只有两三个人发展到现在六七个人。

在这些背景下,国家成立三沙市并上升到地级市水到渠成。“这对于进一步加强对南沙群岛行政管辖具有里程碑意义。”李国强说,基本架构会参照内地地级市的建制,“一定会成立公检法和人大。”

外界担心,如果三沙市隶属于海南省,似乎很难协调各方,毕竟南海涉及到外交、国防等问题。李国强却并不担心。“1988年,国务院赋予了海南对西南中沙工委的管理职责,三沙一定是海南的地级市。”经济发展是三沙政府的事,涉及领土问题,一定是国家行为。石油开采也是如此,大庆油田、塔里木油田都是国家来开采。

据海南省海洋与渔业厅厅长赵中社透露,海南正着手制定一系列海洋规划,确保科学开发西南中沙海洋资源。渔民的养殖范围也将继续扩大。“西沙养殖还没真正开发,南沙也就南海渔政局在美济礁搞了养殖试验。”李德省说,渔业养殖将归到三沙政府。

三沙建市之后,南海的争夺还在继续。就在6月21日越南颁布《越南海洋法》当天,中国外交部副部长张志军紧急召见越南驻华大使,要求越方立即停止并纠正一切错误做法。

“南海局势不会因为三沙设市而恶化。”李国强说,倒是也有可能为化解南海问题提供帮助。“三沙市成立后,不排除跟越南菲律宾搞些渔业、旅游、气象等方面的合作增加互信。”

(南方周末记者刘斌对此文有贡献)

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