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公益诉讼:大门要更宽些

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特约评论员 沈彬

十一届全国人大常委会在4月24日审议了《民事诉讼法修正案草案》。草案规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关社会团体可以向人民法院提起诉讼。

在《刑事诉讼法》正式修订之后,立法机关加快了《民事诉讼法》的修订步伐,其中“公益诉讼”成为舆论热点。相对于去年12月,人大常委会审议的草案中“有关机关、社会团体”可以提起公益诉讼的规定,这次只是把措词改为“法律规定的机关和有关社会团体”,似乎把提起公益诉讼的门关得更“窄”了一些。因为中国法律里明确授权国家机关提起公益诉讼的,屈指可数,印象中只有《海洋环境保护法》第90条规定,针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的侵权行为,海洋环境监督管理部门可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

遗憾的是,这次草案并没有将民间公益团体、个人列为公益诉讼的启动主体。这门是窄的,与公益诉讼的宗旨似乎相悖。

首先,为什么有“公益诉讼”?按传统的法学理论,只有与案件有直接利害关系的人,才能向法院提起诉讼。但随着现代大工业文明的发展,面对企业的产品质量问题、服务欺诈、霸王条款,或在污染事件中,消费者、受害者作为弱势一方,财力、精力上都无法与无良大企业抗衡,并且又处于分散状态,难以“经济地”通过诉讼讨回公道。所以,现代社会需要有公益诉讼,需要有公益律师、维权团体乃至政府机关出面,替“沉默的大多数”说话,以专业的力量提出公益诉讼,纠正不公,震慑无良商家。这就是公益诉讼的力量所在。

而新《民事诉讼法》前后2个草案中,将提起公益诉讼的主体资格定得太窄了,结合中国的司法实践,后果可能是灾难性的。众所周知,“立案难”是个大问题。很多法院因为地方政府的压力,不愿意接手一些“敏感”案件,想尽一切合法、不合法的办法对此类案件不予立案。而公益诉讼往往是涉及地方利益的、群体性“敏感”案件,如果未来的《民事诉讼法》规定只有“有关社会团体”才可以提起公益诉讼,那谁“有关”谁“无关”,全凭立案庭法官“掌握”,会把大量公益诉讼拒之门外。

第二问题,新《民事诉讼法》应给予民间社会团体适当的地位,与国家放开民间社团登记等改革大背景同步。

去年7月,民政部放开了民间慈善组织的注册,公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织可直接登记。之后,广东放开民间社会组织的登记,不需再挂靠主管单位。温总理在上个月提出:公共服务可适当交给社会组织承担。以及,前不久新华社授权发布了《中央出台推进事业单位改革指导意见》的文件。这意味着国家对于民间社团的重要性予以肯定,通过改革逐步实现民间组织与官方背景组织的“平权”。

在这个大背景下,新《民事诉讼法》应该给予民间组织(公民个人)适当的角色,以利于发挥其积极性,实现官民共治的大格局。草案中“有关的社会团体”,极易被“限制性解释”,到时可能只有有官方背景的社团才可提起公益诉讼,阻塞了公益诉讼之路。

近年来,我国食品安全问题、环境危机频现,时时拨弄公众的神经。但食药监、质监、环保等政府部门的监管难免挂一漏万。而产品质量、环保问题,又关涉公众切身利益,真的需要引入公益诉讼的“活水”。公民愿意通过公益诉讼解决问题,从社会管理层面来说,政府应该支持,那是把矛盾放在一个理性、可控的渠道里解决。

比如,最近“毒胶囊”曝光,就有若干民间团体、律师团想通过公益诉讼,敲打无良药厂,这是对国家监管的有益补充,也提升了所有人的“安全福利”。但如果总是对民间维权“杞人忧天”,想把减压阀关死,或者几乎关死,那只会将矛盾埋得更深。此前,因为种种原因而夭折的三聚氰胺受害者维权案,就是一个反面的例子。正像原湖南省高级法院副院长吕忠梅所说:“公益诉讼需要大量的时间、精力,不用担心有人去滥诉。”

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