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美国军费预算案如何出台

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2012年1月26日,美国阿灵顿,美国国防部长帕内塔与美军参谋长马丁召开记者会。帕内塔表示,美国将削减大约10万陆军和海军,拥有一支“更精更小”的部队。 (CFP/图)

国会对于白宫在防务安全的预算请求向来“谨慎”、“吝啬”。

总统和国会两党领袖通常讲究妥协的艺术,而不会轻易使用国防预算案否决权。

走白宫-国会程序的国防预算项目很少出现腐败,问题会集中在那些标记“armark”的国会临时拨款项目上。

对于国防预算,美国人向来身怀警惕之心,对挥霍军费更是深恶痛绝。

“国防部长每星期要乘坐军用飞机探亲,往返一次浪费3万美元军费,这对国家经济来说是雪上加霜。”国防部长帕内塔已是儿孙满堂,非常重视家庭,但美国民间组织“纳税人常识”丝毫“不体谅”。

即便是美国总统奥巴马宣布,2013年度国防预算总额为6139亿美元,为“9·11”事件以来首次大瘦身,依旧遭到众议院预算委员会主席保罗·瑞恩穷追猛打,“奥巴马的任期行将结束,四年内削减一半财政赤字的承诺遥遥无期,他正在步布什总统的后尘,用一系列花言巧语来掩饰海外战争、制造财政责任的错觉”。

这就是美国特色的“财政经”。

政府精英“开门造车”

明年军费想要花多少钱?

美国有一套制定程序,如现代工厂流水线一般。

“通常在五年之内,美国国防预算会有一个微调,这跟其国家安全战略是衔接的。”清华大学中美关系研究中心主任孙哲说。 

“规划-计划-预算”系统(PPBS),是这条流水线的核心,国家安全委员会高居这条“决策流水线”的上游。

每逢周四上午,国家安全委员会都要在白宫内阁室召开会议,分析安全形势,审核各种军事行动。会前,内阁成员会提前入场,无聊之余,还会调侃一下诸如委内瑞拉总统查韦斯等领导人,消磨时光以等待总统最后的到场。

根据1947年颁布的《国家安全法》,国家安全委员会是美国国防最高决策机构。

如果恰巧讨论的是国防预算,会议规模将暴增至近百人,会场也临时搬到略宽松的白宫广播室。与会者不乏负责拟定预算工作的校级军官,一些政府外围的财政学专家也会受到邀请。

这种扩大了的政府精英聚会,也是一次“开门造车”。 

美国国家安全委员会的会议属于机密,极少对外透露点滴内容。但会议发布的《国家安全决策指示》却是公开的,它阐明了短期内具体的国家利益、安全目标及优先顺序。这份文件还会提出暂定的国防预算指标。

蛋糕在此,美军各大兵种和军火商会千方百计,各显神通,将触角渗透进国家安全委员会,都极力强调本军兵种的重要性,强调自身所需的武器装备的重要性,噱头都是“为未来战争做准备”,几十年不变。

在2013年的国防预算中,陆军要强化机动打击能力,大批购买武装直升机和电子设备。海军的目标是确保在“全球公地”中的自由航行权,依然要保持10个航母战斗群,还要更新航母。空军则选择了无人机、空天武器作为未来转型的大方向。

此次国防预算大瘦身,海军军费不降反升,这并没有引起陆军和空军等军种的不满。这是因为美军的国防预算体制是分权制,不像俄罗斯等国那样先划定一个总体数额,再由总后勤和总装备部门向下分配。美军的预算体制是“自下而上”的,在预算之初,美军各军种兵种会直接把预算需求,提交给国家安全委员会的计划部门。

2012年美国国防预算报告

总统慷慨,国会吝啬

几经周折,总统带领行政系统打造的国防预算案,只不过是一个“建议”。

美国宪法规定,众议院掌握着国防预算案的提案权。国会对于白宫在防务安全的预算请求向来“谨慎”、“吝啬”。

说服这些传统上习惯了一毛不拔的国会“铁公鸡”们,考验着阁员的公关能力。

2008年9月25日,眼看着7000亿美元救市计划有被否决之虞,时任美国财长鲍尔森情急之下单膝跪地,向众议院议长佩洛西请求放绿灯。

当然,视尊严和荣誉为生命的国防部长不会轻易下跪,但在预算审议的关键时刻也会放下架子。

2011年5月24日,面对议员对国防部挥霍军费的指责,即将退休的国防部长罗伯特·盖茨委曲求全,承认“的确消耗了太多的资源”。随后,盖茨话锋一转,强调“继续保持美国军队的实力和全球开展行动的能力,仍然是对付侵略的最大威慑力量”。

2012年2月14日,现任国防部长帕内塔在参议院军事委员会作证时,也采用了同样的哀兵之术,强调“美国仍面临一系列非常复杂的全球安全挑战”。

每年9月15日之前,国防预算案在两院通过之后,就呈送总统批准。此时,预算案也摇身一变,成为具有法律约束力的《国防授权法案》和《国防拨款法案》。随后,国会对国防预算的监管进入审计环节,防止挥霍军费。

当总统把预算案提交到国会后,立法程序开启。这时,技术门槛也出现了:充斥着军事和财政术语的专业预算报告,国会议员怎么看得懂呢?

1974年,国会预算局应运而生。在该局技术专家的帮助下,每年2月开始,参众两院的军事委员会都会举行听证会,传唤国防部官员了解情况,收集有关情报。当然,国会预算局也可以另起炉灶,为国会独立撰写专业报告,总统带领行政系统辛苦搞出来的预算方案,完全有可能被国会弃之一旁。

“这种情况很少出现,美国政治文化里更讲究妥协的艺术,总统和国会两党领袖通常宁愿长时间协商,而不会轻易使用否决权,这是一种对权力使用的谨慎和克制。”孙哲说。

如果国会否决了预算案,总统仍有权要求国会再度审议预算案。如果国会两院再次以三分之二的多数通过议案,才能推翻总统的请求,形成最终的决议案。

此番周折,必将耗费时日。

“如果遇到特殊情况,譬如战争、恐怖袭击事件等,总统可以要求国会随时追加拨款。国会通常会放弃繁杂而又耗费时日的听证、审查及辩论过程,而在短时间内就是否拨款以及拨款数额投票表决,经参众两院同意后,通过紧急拨款法案。”孙哲说。

2003年4月1日,美国两院通过了800亿美元的伊拉克战争开支,就属于紧急拨款。同年3月25日,布什总统提出了紧急拨款请求,一周内通过,效率极高。

民众也信不过国会

2013年度,6139亿美元的军费预算,几乎占据了来自美国家庭上缴的所有税收。公众心甘情愿掏钱吗?

“对于美国人来说,军费是一种不可回避的开支,他们认为安全的价值,优先于其他软性的开支,这不像欧洲正转向一种和平主义。”社科院美国问题专家刘卫东说。

在美国的战略文化中,不少人相信战争为经济之福。

“美军为美元而战,这就是美式战争的全部秘密。”中国空军战略学者乔良少将认为,美元与战争难舍难分。二战后,通过建立布雷顿森林体系,美国人确立了美元的霸权地位;第四次中东战争后,世界上最重要的大宗商品石油开始用美元结算;伊拉克战争后,全球油价飙升,控制了中东油桶,战争打出了全世界对美元的需求;科索沃战争后,对美元霸权地位构成威胁的欧元汇率直降30%;阿富汗反恐之战,则意在赢回全世界对美国投资环境的信心。 

“一般来说,共和党比较注重安全,民主党比较注重贸易,这都是相对的说法,不管哪个党执政,对于美国自身的安全都是相当的重视。”刘卫东介绍,美国两党和军火商的关系历来密切,国会和白宫都不会轻易开罪军火商。

因此,心照不宣的民主党和共和党,争吵的火力大多集中在教育、医疗这些细枝末节的领域。即使起源于反税运动并在2009年反国债风潮中壮大的茶党,也不反对庞大的军费开支。

美国公众支持庞大的军费开支,并不意味着会容忍挥霍军费。

armark,耳朵上的记号,美国国防预算法案中偶尔会出现这样富有情调的词汇。为了表明所有权,旧时美国农民会在家禽耳朵上打上印记。同样,国防预算案中标有armark的必定属于国会特别拨款。

“走白宫——国会程序的国防预算项目很少出现腐败,问题集中在国会临时拨款项目上,特别是那些标记‘armark’的项目上。”刘卫东说。

2011年夏天,民间组织“纳税人常识”在查阅国会公布的“国会指定用途拨款”时发现,一笔价值300万美元的国防拨款,指定用途是密歇根大学一个研究基因疗法治疗癌症的团队。这简直是“挂着羊头卖狗肉”!来自密歇根州的两名议员被曝是事件的策划者。

盖洛普民意调查中心最新结果显示,美国公众对于国会工作满意度只占18%。

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