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专家称第三方政府绩效评价尚未形成制度保障

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没有媒体的渲染,政府绩效评估静静地推动着一场政府的变革。

7年前,甘肃省人民政府为改善甘肃省非公有制经济落后的现状,对所辖14个市(州)政府和所属39个部门的绩效委托兰州大学实施评估,并向社会公布了评价结果。这项后来被外界称作“甘肃模式”的第三方政府绩效评价试验一石激起千层浪,备受各界瞩目。

用什么标准衡量并考评政府“干得怎样”?肇始于7年前的这场试验,其令人耳目一新的创新理念以及精神气质,让公众有理由对其充满更大的期待。

“它的意义不仅仅在于它的效果,也不在于它的制度是否健全,最重要的意义在于开创了中国历史上第三方评价政府绩效的先河。”兰州大学中国地方政府绩效评价中心主任、兰州大学管理学院院长包国宪教授在接受中国青年报记者采访时直截了当地指出。

在包国宪看来,政府绩效评估和管理不仅仅是工具和手段,也应该是政府体制创新的重要内容和组成部分。

“如果哪一个县,哪一个省能把这个坚持下去,这个县、省的面貌肯定就会有非常大的变化,全国如果能坚持下去,整个政府的绩效水平、管理水平就会持续提高,能够解决目前困惑我们的一系列社会问题。”他强调说。

政府绩效评估启动至今,从地方个别探索到全面探索,已渐成气候。目前,全国三分之二的地方政府都在进行不同形式的探索。权威信息表明,近两年,政府绩效管理工作全面提速,已上升至国家层面,进入决策层视野。

公开资料显示:2010年7月,中央纪委、监察部组建绩效管理监察室,组织开展政府绩效管理情况调研和监督检查;2011年3月,由监察部、中组部、中编办、国家发改委等9个部门组成的政府绩效管理工作部际联席会议成立;2011年6月,国务院批准包括北京市等8个地区和国土资源部等6个部门开展政府绩效管理试点工作。

此外,多个不同层级的地方政府绩效评估与管理的法规性文件出台实施。“总体来说,这是一种制度变迁。”包国宪说。

打开地方政府“黑箱”

毋庸置疑,第三方政府绩效评价之所以被热议,与地方政府传统的考核方式不尽如人意密切相关。

惯常的考核方式、评价指标缺乏量化标准,且评估主体单一,评估“柔性有余,刚性不足”,有时受人情因素影响,存在“迁就照顾”、“轮流坐庄”的现象,这与设计者、推动者的初衷相差甚远。

“这是一个世界性难题。”包国宪说。他通过对中国县级政府绩效的研究发现,政府绩效具有测不准特性。

“地方政府是一个‘黑箱’,而政府绩效评价必须建立在全面掌握信息的基础上,且评价过程中存在博弈行为、评价技术工具的限制和面临信息不确定与不对称问题,评价中不可避免地存在‘绩效损失’,这就是政府绩效评价难的重要根源。”他说。

包国宪将政府绩效评价比喻为“盲人摸象”。“摸的全面一些,就能评价准确一些,摸的不全面,就很难评价。”

包国宪具体解释说,“过去没有第三方评价之前,政府和百姓之间存在隔阂。第三方绩效评估,实际上相当于打开了这个黑箱,让社会来看。绩效评价一方面让政府改进工作,另一方面增进了公众对政府的了解。”

“我们做的这个第三方评价叫做‘委托第三方评价’,就是政府把这件事情委托给你去做,制定方案,收集信息,数据处理,出评价结果和报告。最后交给政府,由政府来决定是否要公布,如何使用。”包进一步解释说。

其实,政府绩效管理在中国的探索从未停止过。显然,中国加入世界贸易组织加速了这一进程。

此后,全国各地掀起了探索的热潮。诸如“效能建设与监察”、“社会服务承诺制”、“万人评政府”和“第三方评估”等实践形式纷纷出现。

根据包国宪的介绍,他们中心根据国内外的实践案例,把政府绩效评价与管理大致归纳为六个基础模型,即民意调查型、治理型、考核型、参与型、决策型、监督型。

“作为一种评估与管理的工具,每一个基础模型有一个核心功能。而这样一种评估与管理的工具,帮我们找到了减少政府绩效损失这一谜题的钥匙。”包国宪说。

地方政府从“躲躲闪闪”到“主动出击”

“我国的政府绩效评估奔走呼号的时代已经结束。”北京大学政府绩效评估中心主任周志忍教授曾对媒体表示。

接受中国青年报记者采访时,周志忍表示,“我国的政府绩效评估已经从过去不受重视到现在官方认可、各地(探索)比较热,进入在落实中创新的阶段。”

在2011年4月《中国政府绩效评估报告》首发式上,《报告》课题组称:随着社会民主化的发展,人们越来越认识到“政府管理的本质不是管制而是服务”,因此政府评估的导向要“以公民为中心,以公民的满意度为终极标准”。

作为中国第一家政府绩效评价专业研究机构的领军人物,包国宪曾清晰地感觉到地方政府的心态变化——“从当初的不了解到现在基本了解,由战战兢兢、躲躲闪闪,到主动出击、积极推动,地方政府逐步认识到政府绩效评价的重要性——不仅是科学的工具和方法,而且对深化体制改革、加强政府和社会的沟通、加强社会管理至关重要。”

但同时,他坚持呼吁倡导社会应该形成正确的绩效文化。“要不要把政府绩效评价的结果跟资源配备、跟干部的使用挂钩,这是个很复杂的问题,不能简单地挂钩。这是目前政府绩效评价使用中的一个难点。”

这种复杂在很大程度上体现在实际操作中的难度。简单地说,就是在政府绩效评价中,地方政府更多地从满足实际工作需要出发,学术机构在具体到评估的各种细节中,则涉及很多难以把握的问题。

“我们产生了重大分歧。”新疆维吾尔自治区奎屯市天北新区管委会绩效办主任邱新龙告诉记者。他介绍,他们希望能够既有对干部的考核,也有对工作绩效的评价,“没有考核是不完整的”,但学术机构很难做到“这么细,这么深”。

2008年,出于提高行政机关的效率和工作质量的考量,天北新区管委会开始和兰州大学合作,在政府绩效评估方面开始探索。

“通过政府绩效考核这一管理手段促进工作,塑造管委会的形象。”邱新龙回忆当时的改革动因时说。这场试验从一开始就打上了注重实效的烙印,官方希望能够传递出“干多干少不一样,干好干坏不一样,易干难干不一样”的思想。

在操作中,管委会将绩效评估与公务员个人的奖金、评优评先挂钩,“提高了工作效率和工作质量,促进了公务员的服务水平,实现了良性循环。”在邱新龙看来,通过3年的探索,整体而言获得了广泛认可。

在周志忍看来,目前各地的实践“五花八门”,但因缺乏统一的行动指南,大部分都需要进一步完善提升。

7年的理论和实践探索,让包国宪对第三方政府绩效评价在中国的推广和普及充满信心。在他看来,第三方评估作为一种必要而有效的外部治理机制,弥补了传统的政府自我评估的缺陷,提高了政府绩效评估结果的公信度,也会逐步形成公民参与公共事务的机制,对提高社会管理水平意义十分重大,而远非一次评估活动,一个项目的价值可比拟。

专家呼吁顶层设计

尽管对第三方政府绩效评价在中国的前景表示乐观,但包国宪同时提请注意,“要警惕实践的盲目性,成为一种运动或热潮都不好。”

“有些地方耍花架子,政府绩效评价成了新的政绩工程。有些地方为赶时髦,存在把学者和研究机构作为一种实用主义的装饰的想法。”包国宪说。

兰州大学中国地方政府绩效评价中心2004~2005年度对甘肃14个市(州)政府和省政府39个职能部门的绩效评价结果公布后,甘肃省公安、工商等相关部门都出台了一些有利于非公企业发展的配套政策。

但此后该中心递交的《甘肃省企业评价市(州)政府及省属部门绩效的结果报告(2006年)》并未被甘肃省政府公布。外界一度猜测,第三方政府绩效评价在甘肃的实践受到阻碍。

不可否认的是,作为政府管理模式创新的政府绩效评估,是政府改革的深入和创新,一定程度上是政府自身的革命。它科学性强,不可避免地会触及一些落后观念、一些习惯势力和一些体制障碍。

兰州大学中国地方政府绩效评价中心副主任沙勇忠教授认为,目前第三方政府绩效评价要形成强烈的需求尚待于政府自身的变革。

“政府自身的改革稍微往前走,就会对绩效管理提出需求。”他表示。

此外,沙勇忠认为目前第三方政府绩效评价的实践和探索还缺乏相关制度的配套和支持,比如相关的基础数据很难获取,信息严重不对称。

包国宪认为,第三方政府绩效评价目前还“没有形成制度保障”。

“如果不从制度安排上,从完善法制建设着手,包括立法、司法、一些政府法规的制定等。如果没有这些法律的支撑,永远走不出按照政府官员的好恶和实用主义需要的怪圈,不可避免地走上‘其兴也勃焉,其亡也忽焉’的道路。”

包国宪教授呼吁:“在国家层面,应该从顶层设计和制度安排上下功夫。”

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