网易财经12月2日讯 日前《人民日报》援引中央党校校委研究室副主任周天勇的文章数据称，中国预算内外的行政收费收入总共将近2.2万亿，超过税收的三分之一。一直以来，行政乱收费问题犹如痼疾，政府屡次发起治理行动，但结果往往是“清理一批又出来一批”，为何中国行政收费总是理不清？
行政收费最初是为了弥补特定服务的支出，却发展成创收工具
行政收费起初是用于某些特定服务的支出，不可超出成本
行政收费在新中国诞生之初就以存在，当时这项收费沿用了民国时期的名称——“规费”，意思是“国家机关为了保护居民、法人和组织的利益，为其提供某种特定劳务或履行专政职能而收取的工本费和手续费”。
西南财经大学教授朱明熙将此评价为：“这是一项经常性收入，但收费数额不多，因为它不能以赢利为目的，不允许超过成本，因为按照一些国际组织的说法超过就是税收了。”
改革开放之后，行政收费逐渐沦为了政府部门的创收工具
1982年辽宁省物价局首先使用了行政性收费和事业性收费的概念，并为1987年制定的《中华人民共和国价格管理条例》所确认，由“规费”过渡到了“行政事业收费”：行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用；事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。
但是随着改革开放之后经济的不断发展，政府职能也不断增加，需要不断新增机构、新进人员，但财政收入没有跟上经济的步伐，1995年财政收入占GDP的比例从1978年的31.2%下降为10.7%。政府的措施常常是“只给政策不给钱”，然后鼓励各部门“收费创收”。西南财经大学教授朱明熙称之为“潘多拉盒子由此被打开了”。
行政收费由于立法上的缺失，往往清理一批又冒出一批
收费主体无处不在，收费文件多而混乱
因为没有明确的法律授权和束权，中国行政收费的征收主体颇为混乱而且繁多，绝大部分行政管理部门及公共产品和准公共产品的提供者，从中央到地方，从行政机关到事业单位，从公安司法、工商税务、交通监管等执法部门，到人事民政、农林渔卫、教科文体等普通行政部门等等，几乎都是行政收费的主体。
中央党校国际战略研究所副所长周天勇称，“从法理上讲，任何一个国家不可能让公安局、法院和检察院这一类的行政、执法和司法机构来收费，但是中国很例外”。
事实上，由何级别部门做出的法规可设定行政收费权，并没有明确的法律规定，而由国务院有关部门、省部门规定，就造成收费规范性文件多而混乱的局面。甚至是一些政府职能部门的红头文件也成了收费的依据。《人民日报》曾公布一组调查数据：全国有7000多件“红头文件”被作为行政收费的依据，而严格意义上的法律不过30件。
由于法律与监管的缺失，行政收费清理流于形式
行政收费问题是中国痼疾，政府多年来屡次发起清理，但由于法律层面缺乏对征收主体和征收程序的规定，往往是清理一批又出现一批。
对此，中央党校国际战略研究所副所长周天勇曾表示：“被取消的一般都是很难再收到钱的项目，能收到的肯定不会取消，而有新的收费源有关部门肯定不会放过。”
因为对于一些行政部门来说，行政收费已经成为左右其部门收入的重要因素，所以总是能想方设法、巧立名目：将已取消的行政事业性收费转为经营服务性收费继续收取的；利用行政权力和垄断地位强制收费、甚至只收费不服务的；违反法律法规规定，强制企业到指定机构接受检测、代理、查询等服务并收费，等等手段不一而足。
周天勇称：“如果行政部门的审批权、监管权和处罚权仍然合一，相互之间没有制约，清理就难免流于形式，漏洞百出，与此同时滥收费的情况同样无法改变。”
亟需立法规定行政收费的权力和程序，并监督其用途
行政收费收入需要真正纳入预算，接受人大监督
中央党校国际战略研究所副所长周天勇在他的《中国向何处去》一书中测算得出，2009年的行政收费收入中，在预算内有8962.2亿元，有统计的预算外的有7900亿元左右，无统计的预算外估计在5100亿元左右，共计约为2.2万亿元，为当年税收的1/3多。
如此巨大的金额在用途上却是缺乏监督的。虽然近来政府已经提出将部分行政收费“纳入预算管理”，但是据南开大学经济学院马蔡琛称，“纳入预算管理”不等同于“纳入预算”，这是中国预算管理特有的现象。
马蔡琛称，“纳入预算”是在政府预算收支表中列出该项目，接受人大和社会监督；而“纳入预算管理”仅是将这笔资金纳入财政专门账户管理，即“收支两条线”，但政府预算表未必显示其来源与用途。
而事实证明，仅仅是“收支两天线”的并不能监督行政收费的用途。因为行政收费长期以来“下达任务、超收奖励、罚款分成的潜规则”，即使是在“收支两天线”下，上级部门一般还是会通过转移支付，上缴财政的钱全额或按比例返还给征收单位。
须尽快设立《行政收费法》，规范收费主体、程序和资金用途
一个组织能否成为行政收费的主体，关键是看它是否具有行政收费的权能。而之所以中国地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件，造成行政收费乱象，正是因为我国目前没有统一的《行政收费法》，没有行政收费实施的行为方式、实施程序、时限、费用数额等进行规定。
发达国家并非没有行政收费，但是多是在严格的法律约束之下。以英国为例，英国的宪法原则是没有国会批准的法律授权，政府不能利用其特殊地位强制向私人或是私有主体收费，即“没有法律授权，政府不得收费”。中央政府的收费或由国会通过法律直接规定项目和标准，或由部门依据法律赋予收费权制定。
而无论法定收费还是部委自定收费，英国在设立收费项目时都要确定财政目标，按照提供某项特定服务所付出的成本确定收费标准。如果是为了限制市场主体对资源的滥用和对环境的破坏，可以在法律允许的前提下，通过征收超过监管服务成本的收费；如果因此而出现财政盈余的话，要上激国库。
结语：应该尽快设立《行政收费法》，规范行政收费主体和程序，从源头上加以约束，才能根本解决行政乱收费这一痼疾。
本文来源：网易财经
作者：李春晖
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