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关于尽快完善政府投资项目责任追究制度的提案

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中国民主同盟中央委员会

长期以来,政府投资一直是我国经济社会建设的主要形式之一,成就很大,但也有不少失误案例,而政府投资项目责任追究仍然面临以下难题:

一是责任主体难以认定。一方面政府投资项目的决策、审批、监管包括多个部门,各部门从不同的角度进行监管,有些还可能交叉,但由于缺乏协调,使得责任难以确定;另一方面从制度设计角度讲,已经按照程序决策和实施的项目,如出现重大失误最终造成国有资产重大损失,也难以确定有关机构和人员应该承担的责任。

二是责任大小难以界定。由于责任主体在项目申报、审批中的主观意愿不同,其承担的责任不一样,在实际责任追究中,很难把握责任大小。

三是责任主体无法承担相应的责任。对于投资大、风险大的重大政府投资项目,如果项目决策不科学,带来的不仅仅是资产的损失,有的还造成资源浪费和环境破坏,甚至导致整个生态系统的严重失衡。不论责任主体是单位还是个人,都无法承担相应的责任。

四是追究主体缺位和管辖权不及。责任追究制度的实施依靠行政管理关系,即责任追究程序的启动、追究的范围、广度和深度都直接决定于行政管理关系。而政府投资项目的决策和实施恰恰直接与政府各部门层级不同的行政管理关系有关。这样的行政管理关系极易导致行政管理者自身权力越大责任越难追究。

五是追究方式的选择难以统一和规范。理论上,责任追究应遵循刑事民事程序优先、责任追究程序其次的原则,但由于责任追究程序相对直接和比较容易通过行政手段予以施行,在实际工作中,一般先行开展责任追究,这就容易导致同一问题,在不同地方选择的追究方式不同,最终导致承担的责任不同,处罚也不同。

建议:

一、建立有相互制约关系部门之间的追究制度,加大公众监督力度。

对政府投资项目而言,人民代表大会及其常务委员会,应是最重要的追究主体。政府各级投资主管部门作为多级双层委托代理链中的“关键人”,既是全体公民委托的投资管理人,又是政府投资项目委托企业生产的业主,既处于“被追究者”又处于“追究者”的主导地位。针对此种情况,应完善政府投资制衡机制,加强审计监督,完善重大项目稽察制度,建立健全协同配合的投资监管体系。同时,新闻媒体、社会公众可提出质问的建议、意见或请求,加大新闻和公众监督的力度。

二、项目申请单位应作为责任主体承担相应的责任。

国务院《关于投资体制改革的决定》已经明确指出,工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等非政府部门单位和项目决策、监督管理的政府部门及相关责任人员,作为责任主体应承担相关责任。项目单位在政府投资项目也处于十分重要的位置,其违反法律法规包括提供虚假申报材料等行为同样也会给政府投资带来重大损失,因此也应该作为责任主体承担相应的责任。

三、明确项目从立项、申报、审批、决策、监管等各环节的责任范围和对责任主体的追究方式。

对责任范围的认定应从以下两个方面进行考虑:一是违反了法律法规以及不按规定程序履行职责造成重大损失;二是没有尽职履行职责造成重大损失。例如,对政府投资主管部门违法违规决策、严重不当决策,以及对项目计划执行情况监管不力,滥用权力、渎职、腐败和利用权力寻租等行为,都应是责任追究的范围。

对于咨询、设计、监理等单位和个人的责任追究,根据责任的大小,借鉴国际通行的做法,最高可给以永久禁止进入政府投资项目的资格,并辅之以相应的经济罚款。

对于审批、管理、监督等政府部门及其相关责任人员,尚未构成犯罪的,以行政处罚为主;造成严重后果和不良影响或者给国家、集体造成重大经济损失的,除追究责任领导和直接责任人员的责任外,还应追究相关部门和单位主要领导的责任。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

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