民革中央：关于检察院提起民事公益诉讼的建议

关于检察院提起民事公益诉讼的建议

中国国民党革命委员会中央委员会

民事公益诉讼是指某些涉及重大国家利益、社会公共利益的民事案件，例如国有资产流失的案件、大规模的侵权案件、环境污染的案件、公共场所乱收费案件、证券交易中的侵权案件、不正当竞争的案件、垄断案件、涉及多数人的群体性纠纷等等，都属于公益诉讼的范围。目前我国立法对公益诉讼没有做出明确规定，大量的公益案件因为缺乏提起诉讼的适当主体而未能纳入诉讼审判的范畴，这客观上损害了社会公益。为此，我们建议，应当尽快修改立法，规定公益诉讼制度，在该制度中，确立检察院的诉讼主体地位，以确保国家利益、社会公共利益受到法律的妥善保护。

一、检察机关有权提起公益诉讼的理由和根据

我们主张通过立法赋予检察机关提起公益诉讼的权力，是有充分的理论根据和宪法依据的，同时还有大量的外国成功的立法经验可资借鉴。具体来说，有这样几点：

（一）赋予检察机关提起公益诉讼的权力，具有宪法上的根据。宪法是国家的根本大法，它对国家权力的配置做出了符合国情的规定。根据我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上是否定了公益性法律的作用。对此，作为法律监督机关的检察院，理应承担起提起诉讼的职责，确保国家的公益性法律得到严格遵守。

（二）检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形，这既不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，还会放纵违法行为。比如，在国有企业改制过程中，往往会出现国有资产流失的现象。由于交易双方存在着恶意串通，并且国有企业负责人和受让产权的私营企业主都是交易的受益人，因此他们肯定不会要求去确认合同无效。即使有人举报改制中有国有资产流失的现象，政府有关部门一般也不会去深究。国有企业的职工虽然利益受到直接的损害，但他们在法律上并不能代表国有企业，所以也无权向法院提起诉讼。赋予检察机关提起诉讼的权力是解决这一问题的有效办法。检察机关在这方面已进行了积极的探索，从探索的实践看，其效果是积极的、明显的。

（三）检察机关提起民事公诉是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在基本原则部分规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体规定中却只规定了抗诉监督这一种监督方式，抗诉监督是事后监督，仅有事后监督显然不够，为了完善检察监督制度，需要增加规定民事公诉这种事先监督的形式，从而完善检察监督的制度体系，使检察监督的职能覆盖全部领域。

（四）检察机关提起民事公诉在国外也是一个较为普遍的做法。检察机关提起民事公诉，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，都可以找到大量例证。即便在检察院无权提出事后抗诉的国家，也赋予检察院以事先提起诉讼的权利。在法国、比利时、意大利等大陆法系国家，检察官一直被赋予在涉及“公共秩序”或“公共利益”的民事案件中提起诉讼或参与诉讼的一般性权利。

总之，在我国社会主义市场经济发展过程中，检察院应当充分发挥其法律监督者的作用和职能，保护国有资产，捍卫公共利益，维护市场秩序。如果说对于检察院就法院的生效裁判提出民事抗诉的做法还有理论上的质疑和困惑的话，那么，目前理论界对检察院提起民事公诉几乎众口一词，达成了高度共识。

二、立法建议

（一）修改民事诉讼法，在总则中规定一项基本原则：在国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时，人民检察院有权向人民法院提起民事诉讼，追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。

（二）完善立法，系统规定检察监督的方式和程序。同时，明确列举人民检察院可以提起民事公诉的案件类型。主要包括：1.国有资产流失案件；2.环境污染案件中的停止侵权诉讼；3.制止垄断行为的案件；4.确认婚姻无效的案件；5.其他损害国家利益或社会公共利益，应当由检察机关提起诉讼的案件。

（三）建立民事公诉人制度。在检察院内部，通过考核等程序，确立民事公诉人的资格制度。根据该制度，凡被赋予民事公诉人资格的检察官，在符合法定条件下，可以独立提起公益诉讼，同时在必要时，也可以在涉及弱势群体保护的案件中参与诉讼，支持诉讼，监督诉讼的公正处理。

（四）充分发挥检察建议的作用。通过公益诉讼的提起和进行，检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题，对于这些问题，检察机关应当本着通过一案、解决一片的原则，积极提出检察建议，以促进立法完善和行政管理机制的完善。