民革中央：关于加强水资源司法保护的建议

中国国民党革命委员会中央委员会

党的十七大报告提出建设生态文明的目标，并明确指出，要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展的体制机制。水资源是生态环境的控制性要素，是建设生态文明的重要基础，是重要的战略性资源。为认真贯彻落实十七大报告的重要精神，探索加强水资源司法保护的有效途径和方法，2008年5月中下旬，民革中央主席周铁农率领全国政协社法委和民革中央组成的联合调研组，赴安徽、广东、云南三省就水资源司法保护问题进行调研。通过对巢湖、滇池等湖泊的实地考察，调研组感到，我国水资源污染形势非常严峻，通过科技、行政、经济等手段往往只能解决单一问题，加大水资源的司法保护力度，已成为当务之急。

调研组了解到，我国于2002年8月29日正式颁布的《水法》在水资源所有权归属问题上，确立了国家是全国所有水资源的唯一所有权主体，规定了我国实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但是从司法实践来看，水资源保护还存在以下问题：

一、我国大江大湖现行的行政区划条块分割，流域管理乏力，缺乏有效的监督管理手段和机制，是我国水资源保护最根本的症结。现有环保法律法规中虽然也有对流域管理的原则性规定，但过于笼统，缺乏相应的法律支撑和配套法规，针对性不强，特别是对跨界水污染问题如何处置缺少法律规范。同时，各法律法规之间缺乏协调。

我国目前的水污染防治管理体制以行政区域管理为主，由此导致各行政区域污染责任不明，相互推诿。淮河流域的污染问题是我国流域治理的一个缩影。由于行政执法的主体环保部门属于地方各级政府，执法中存在渠道不统一、执法标准不统一、程序规范不统一的现象，而且环境执法成本高、执法力量薄弱、执法手段有限、执法装备落后，执法效果往往不理想。

二、跨行政区域的大江大湖水污染案件受理存在障碍，跨区域水资源司法保护难。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不属于同一个行政区域，因而增加了水资源司法保护的难度。虽然我国的十个海事法院具有跨行政区域管辖案件的功能，但根据我国海商法的规定，海事法院只能管辖海洋和沿海内河与海相通的可航水域发生的水资源污染案件，不包括未通航的河流和内陆湖泊。对于跨省市的未通航的河流和内陆湖泊发生的水资源污染案件，既不属于海事法院管辖的范围，而地方普通法院因受行政区划的限制或担心地方保护干扰，也不愿受理，致使我国未通航的河流和内陆湖泊，如黄河、淮河、辽河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱阳湖、青海湖等大型湖泊发生的水污染案件主要依靠行政执法，尚无统一的流域性水资源司法管辖体制，上述水资源污染案件实际处于无司法救济和保护的状态。

三、水污染案件诉讼启动难、审理难。如巢湖和淮河的干流以及比较大的支流的污染，虽然是人人受害，但一旦提起诉讼，人民法院往往由于取证难等原因，不予受理或难以受理。

四、司法保护职能分散。水资源污染损害赔偿纠纷案件审理争议多、案件执行难度大。水资源保护案件专业性强，涉及刑事、民事、行政等审判庭，每个审判庭按照各自职能分工分别审理环保案件，无法形成强大的保护合力，既不利于环保案件审理水平的提高，也不利于对水资源环境的全方位和深层次保护。

五、环境公益诉讼制度的缺失，导致我国对污染企业的惩处不力。在水行政管理上虽然是水污染行政首长负责制，但在法律上却没有规定追究责任的机关，更缺乏追究责任所必须的程序。

针对上述困难和问题，调研组提出以下关于加强水资源司法保护的几点建议：

一、进一步完善水资源立法，建立健全以新《水法》和《水污染防治法》、《环境保护法》为中心的水资源保护配套法律法规，明确水资源污染的损害赔偿标准，加大对涉水违法犯罪行为的打击力度，为依法治水提供保障。同时，建议尽快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理体制的约束，将流域作为独立完整的客体进行协调和规划，实行统一和综合管理。法律的内容除了规范流域管理体制和流域管理事项之外，还应规定与整个流域水资源利用和水环境保护相关的其他事项，如水资源保护和利用、水土保持、水污染防治、防洪以及生态保护等。在流域综合管理框架下制定流域综合规划，把规划与环保统一起来，考虑对涉水行业的统一管理，避免地方保护主义和跨行政区域的水污染纠纷处理过程中所带来的冲突。

二、成立专门的环保法庭，以司法手段来保护环境是国际社会在环境保护方面的一个重要趋势。建议借鉴国外强化环境保护的通行做法，在相应的人民法院内成立专门的环保法庭，来实施对水资源的司法保护。长期以来，我国水环境污染案件由普通法庭审理。此类案件往往涉及受害人较多、法官环保专业知识欠缺、受害人举证难等，导致审理困难。建议统一水资源污染案件的起诉和受理，即通过指定管辖的方式，统一司法管辖权，对环保类案件按流域实现集中管辖和审理，由环保法庭统一审理和执行涉及环境保护、管理、侵权等刑事、民事、行政、执行案件，实现专业化审判。具体来说，就是由中级人民法院按流域指定一个基层法院受理本辖区内发生的水污染案件；如果是跨市级的水流域污染案件，由省高院指定一个中级法院集中受理；跨省（市、自治区）的水流域污染案件，如淮河、黄河等流域的水污染案件，则由最高人民法院来指定一个临近的海事法院或河流管理委员会所在地的中级法院进行集中受理。这样可以加强人民法院与环保部门的协调配合，加强司法权对于环保执法权的支持、保障和监督，形成保护水资源的合力。

三、充分发挥我国现有十个海事法院（分布在沿海和长江的十个重点流域）按流域划分、跨行政区域设置的特点和优势，加大对我国水资源司法保护的力度，这样既可以从法律机制上防止地方保护主义的干扰，统一全国的司法裁判标准；同时，由于海事法院法官具有审理海上污染案件的经验和专门的法律与技术知识，能够高质量地审理水域污染案件，并有效地节省国家的行政管理成本和司法资源，故建议最高人民法院通过司法解释的方式，赋予海事法院管辖跨省市区的流域性水资源保护案件，以解决全国水污染案件的专属管辖问题。

四、尽快建立环境公益诉讼制度。建议国务院就环境保护公益诉讼中的国家或公众利益代表人问题作出专门的决定，以利于专门法院受理上述案件，即赋予我国环保部门、检察机关、社会团体均可作为国家或公众利益的代表（具备诉讼主体资格）提起公益诉讼，作为原告起诉加害人，加大对水资源环境的司法保护力度，推进水资源司法保护向多层次、多领域进展。此外，还应该建立多样性的环境诉讼救济制度和制裁措施，比如法院发布诉前禁令、判令被告承担律师费用等。

五、充分发挥公众参与环保的积极性，发动公民积极协助并监督政府进行环境管理，在政府与公众之间形成良性互动并且为公众参与提供制度保障。在行政诉讼方面，可以参考国外立法经验，赋予利害关系人、竞争人以行政诉讼的原告资格。