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马庆钰:非公募基金会发展急需增加制度供给

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文|马广志

近年来,随着我国经济发展步入新常态,在推进经济供给侧改革的背景下,社会改革与社会治理也呈现出一种与过去不同的新格局,尤其是《中华人民共和国慈善法》的出台,为慈善事业的发展提供了强劲动力。作为慈善事业重要组成部分的非公募基金会无疑也面临巨大的想象空间。

11月22日~23日,中国非公募基金会发展论坛·2016年会即将在上海举行,为新格局下的非公募基金会谋划未来。论坛召开之际,《善达网》专访国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰教授,请他谈谈非公募基金会的未来想象空间。

非公募基金会的三个困境

善达网:近年来公益界有个现象,就是非公募基金会发展很快,数量和规模增长速度在年均100%以上,成为社会组织的生力军。作为一位业内专家,您认为出现这种现象的原因何在?

马庆钰:这与中国30多年经济的持续增长和社会财富规模扩大直接相关。而且,在中国步入社会转型的新阶段后,政府下决心在“改进社会管理”和“改进社会服务”的同时也“改进社会参与”,并相继出台了《政府向社会力量购买服务的指导意见》、《慈善法》、“促进社会组织健康有序发展的意见”,以及着手修订社会团体、基金会、社会服务机构登记管理条例等文件,为社会组织的发展创造了越来越大的政策和制度空间。

还有就是,社会转型中出现的如城镇与农村贫困问题、老龄化问题、生态环境问题等大量社会问题,也引发了一些有责任感和使命感的企业家的担忧。他们创立非公募基金会、社会服务机构等自发组织,决心为改变这种现状贡献资本和力量。

善达网:这与20世纪初美国的情景颇为类似,洛克菲勒、福特等一些资本家意识到巨大贫富差距及百姓怨声载道背后的潜在危机,拿出钱来创立了很多公益基金会。

马庆钰:创立非公募基金会等非官方组织是社会进步的结果,是一种社会责任意识的觉醒。非公募基金会能够汇集民间资本,通过在社会领域的服务推动经济和社会的发展。相比上个世纪的美国而言,我国现阶段的非公募基金会等非营利组织承担着更为特殊的时代使命,要推动经济结构和社会结构的良性调整,推动社会组织成为经济发展的新增长点,要引领社会慈善道德文化,要在国家治理现代化中发挥作用。

善达网:自我国第一家在民政部登记设立的非公募基金会成立至今,已有十余年时间,据统计,现在总数量已达3598家。非公募基金会在迅速发展的同时,你认为面临哪些需要突破的困境?

马庆钰:虽然非公募基金会整体发展呈较为良好的上升趋势,但我们也要承认在其发展的过程中遇到很多问题。这些问题主要体现在三个方面:首先,无论从非公募基金会的绝对数量和相对数量来看,还是从总资产和支出规模、以及慈善捐赠总额和对GDP和就业等多项指标来看,与发达国家相比,差距还很大。

其次,非公募基金会的资助方向大都偏好于教育以及传统的救灾济贫、扶弱助残等救济领域,而致力于健康医疗卫生、艺术文化、公共服务、社区发展、政策倡导等更为广阔的社会公共领域内的资助则较弱。也就是说,大多数非公募基金会在使命的追求上与社会的要求还有差距。

第三,非公募基金专业化和职业化不足,远远不能满足非公募基金会迅速发展的需要。而且,由于缺乏既懂公益又有市场化运作能力的人才,基金会不能自我造血,很难实现可持续发展。

善达网:其实,这三个方面更多的是非公募基金会自身存在的问题,非公募基金会面临的制度困境应该也很突出。

马庆钰:没错。尽管随着社会组织发展改革的展开和推进,尤其是《慈善法》的出台,非公募基金会的整体环境逐步从偏紧的控制走向相对宽松的管理。但制约非公募基金会发展的因素依然不少。首先,税收优惠需要更有实质性安排。目前非公募基金会申请免税资格还是不容易,而且即便申请成功的非公募基金会也仅仅享受捐赠、政府补助、会费、不征税收入和免税收入孽生的银行存款利息五项收入免税。政府购买服务的收入不能免税,还有基金会用来投资的收益也不能享受免税。按照现在的优惠政策,非公募基金会主观上不想且客观上很难做大做强。与此相关的是相关的税务账簿、凭证和会计制度以及发票管理都不太完善,各种票据使用比较混乱,给税务部门带来困扰,税收优惠也难以落实。

第二,管理费用支出的比例仍具有压力。根据最近公布的“关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定”,非公募基金会年度管理费用按照上年终净资产规模规定了12%、13%、15%和20%四个档次,虽然比原来有所提高,但还是很难帮助基金会维持一个基本的专业人员管理队伍。

社会领域供给侧改革需要增加制度供给

善达网:我国经济进入新常态后,社会各界一直都在寻找增长的“新动能”。而刚才你提到非公募基金会“要推动社会组织成为经济发展的新增长点”,是否可以这样说,作为社会组织的重要组成部分,非公募基金会能够成为当代中国发展新动能的重要来源?

马庆钰:是这样的。非公募基金会汇聚各类优秀人才,联系各种社会群体,在科技教育、文化体育、卫生保健、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、农村经济等诸多领域具有很强的能量储备,完全可以成为推动供给侧改革的重要力量。

比如,非公募基金会主要集中在第三产业,它所提供的社会最终产品的价值直接创造GDP;非公募基金会可以带动社会捐赠、价格补助、服务支出、服务消费和社会就业等;可以创造社会资本;可以促进就业。可以说,非公募基金会对于丰富产业形态和推动供经侧改革,都将发挥越来越大的作用。

善达网:所以有一种观点认为,社会服务领域也需要供给侧改革。

马庆钰:社会服务领域本身就是供给侧改革的重要因素。所谓供给侧结构性改革,说到底就是解决资源配置障碍,提高资源配置效率。经济领域有资源配置问题,社会领域也有资源配置问题,而这两个领域都需要“让市场在资源配置中起决定性作用”。但目前来看,社会组织领域还存在传统封闭和垄断性问题,这影响着非公募基金会的发展。

比如说,官办社会组织的阵容仍然强大,根基仍然深厚,短期内难有根本改变。它们以各类“桥梁与纽带”的名义,占有大量公共资源,官僚化了社会组织领域的生态,对社会资源配置效率的影响总体而言是消极大于积极;比如在“四类社会组织直接登记”问题上,虽然已有法律支持,但现实操作中仍然障碍重重,落地困难;再比如在社会组织中的党社关系上也颇有纠结。

所以我认为现阶段最主要的是增加制度供给,为包括非公募基金会在内的社会组织发展提供更有利条件,为其在第三产业中发挥作用创造更适宜环境。这些制度供给的着力点应该包括优化社会组织质量结构、落实税费优化政策、实施社会组织国民待遇以及善待社会组织成长中的问题等。具体怎么做呢,更详细内容我会在第八届中国非公募基金会发展论坛年会上讲到。

善达网:扶贫是社会组织关注和投入的重要领域,现在我国进入了精准扶贫的攻坚阶段,非公募基金会如何能更好地发挥作用?

马庆钰:去年我承接了一个精准扶贫的评估课题。在调研中发现,大量的扶贫工作还是政府在做,但苦于经费和人员不足,捉襟见肘,无法满足精准扶贫的任务需求。也就是说,不管在资本投入还是人力投入上,各种社会组织及非公募基金会是大有用武之地的。

而且,我也建议地方政府引导有条件的企业携手成立非公募基金会,引导社会资本进入扶贫领域,整合社会资源,弥补政府资源的不足,这也是政社合作的一个重要渠道。

善达网:你曾表示,慈善法的诞生是我国社会领域发展的里程碑。在这种新格局下,非公募基金会的发展会有怎样的想象空间?

马庆钰:前面说过,随着社会组织的蓬勃发展,它们在作用质量、结构优化、法律地位、登记改制、税收优惠方面遇到的瓶颈也日益显现。《慈善法》的出台可谓久旱逢甘霖,恰当其时,对于包括非公募基金会在内的社会组织的发展提供了新的发展机遇。比如,慈善法中关于政府不得直接募捐和摊派的规定,关于慈善组织的内部治理和行为准则的规定,关于强化公益慈善相关信息公开的规定,关于慈善组织募捐收入和公益支出以及管理费用的规定等,都会对规范包括非公募基金会在内的社会组织和慈善事业健康发展,促进良性政社关系的建立,促进社会治理的进步,具有积极作用。

善达网:第八届中国非公募基金会发展论坛年会即将召开,主题为“新格局·新想象”,对这次年会你有什么期待?

马庆钰:我国《慈善法》已经于今年九月一日实施,这部法律对于社会组织而言可说是机遇与挑战并存。非公募基金会论坛应当很好利用这个群英荟萃的机会,讨论慈善法新制度环境对公益慈善事业的影响,认识慈善法给非公募基金会创造的新的制度和政策空间,用继往开来的新理念、新行动、新战略,将非公募基金会打造成社会服务中的一支生力军。

(作者为善达网执行主编)

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