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慈善法建言 请明确公募基金会年度管理费用含义

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慈善法》草案提交两会审议之后,最受关注的条款莫过于第六十条:“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会,开展慈善活动的年度支出,不得低于前三年收入平均数额的70%,年度管理成本不得超出当年总支出的15%。”不少委员认为“这个比例太高,标准过宽”。

3月12日上午,十二届全国人大法律委员会召开全体会议,在认真研究代表意见的基础上,对慈善法草案逐条进行了研究,提出了草案修改稿。“第六十条”在此修改版中调整如下:“慈善组织中具有公开募捐资格的基金会,开展慈善活动的年度支出,不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%,年度管理费用不得超出当年总支出的10%。”此条文将“年度管理成本”改成了“年度管理费用”,“15%”的比例调整为“10%”。

南都公益观察认为,由于“管理费用”的指代不明,此项条文的修改需要再次慎重考虑。

管理费用的含义需要明确

尽管此次修改将“管理成本”的表述改成了“管理费用”,但是它们指代的内容本身依然是模糊的。

根据2005年1月1日实施的《民间非营利组织会计制度》(以下简称“制度”)第六章,非营利组织的“费用”包括下面四个方面:

1、业务活动成本。是指民间非营利组织为了实现其业务活动目标、开展其项目活动或者提供服务所发生的费用。就一个公募基金会简单说来,就是它的公益支出,包括投入该公益业务或者项目的人的工资、资助金额、物款、差旅等。

2、管理费用。是指民间非营利组织为组织和管理其业务活动所发生的各项费用。主要包括行政人员的工资福利(注意,不是项目人员,项目人员的工资福利纳入业务活动成本中核算)、办公室水电费、租金等等行政费用。

3、筹资费用。是指民间非营利组织为筹集业务活动所需资金而发生的费用。对公募基金会来说,可以将简单理解为开展公众筹款发生的费用。

4、其他费用。不属于上述费用的费用。

问题来了,表述后的“管理费用”指的是什么呢?如果是对应于《制度》里的“管理费用”,那么此处就只是指行政人员的工资福利以及办公行政费用。那么,将比例从“15%”调整至“10%”,实际上标准不是更严格了,而是更宽松了。因为,2004年国务院颁布实施的《基金会管理条例》明确是这么规定的“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”。同样是10%,单单负担行政人员的工资福利显然比要负担机构所有人员的工资福利要来的轻松。

那再来看看,如若不仅仅指代《制度》里的管理费用,而包括里面的几项,比如包括筹资成本。那么10%显然远远不够。国际上许多公募基金会的筹资成本都超过了10%,如世界宣明会,仅筹资成本就10.4%,这还不包括行政管理费以及可能的项目人力支出。世界著名慈善组织乐施会的行为指南清晰载明:“乐施会为募款每支出1元,应募得不少于6元”,这意味着筹资成本在16%是允许的。作为一个面向公众募款的基金会,如果10%的管理费用里包括了筹资费用,那么很多组织将无法开展公募,消亡了。

不宜制定一个具体的比例去管理不同形态的公募基金会

再接着讨论,如果这个“管理费用”不从《制度》费用的规定去考虑,那么延续《基金会管理条例》的要求,指“基金会工作人员工资福利和行政办公支出”,那么问题又回到了之前讨论的:用一个统一的标准去管理不同形态的基金会是否适宜?

对一个募款额度较高,年度支出2亿元的基金会来说,10%是2000万,管理费用确实压力不太大;但是对2000万的年支出额来说,10%仅是200万,如果这个基金会只是一个资助型的基金会,主要花钱资助别的公益组织去运作项目,在项目上不用投入特别多的人力,也还勉强能承受这个支出规定;但是,如果这个基金会是一个直接提供服务的运作型基金会,比如直接做自闭症儿童的康复,做专业的心理治疗,那么就需要聘请大量的专业人员,200万除去出去行政办公、差旅等等,剩下的钱还能聘请几个人呢,又怎么能提供好的服务呢?

《基金会管理条例》颁布的2004年,中国的公募基金会还基本只局限于国字头的基金会,募款额度高,有政府财政支持,10%的支出规定在让基金会有成本控制意识的同时也提供了足够的空间。但是10多年过去了,随着中国公益事业的发展,中国的公募基金会形态也越来越丰富,规模及运作方式各异,用一个统一的标准去管理,这种“一刀切”的方式显然不合适。

此前,包括不少政协委员在内的诸多支持制定严格支出比例的意见,主要来自于将公募基金会的运作与商业机构进行简单类比,如“企业辛苦一年下来,有10%的利润就不错了,这些基金会为什么可以轻轻送送拿15%的利润?”、“基金管理公司的管理费才1.5%”等等。

这其实是缺乏对公益行业的专业认识。首先,公益机构是非营利组织,没有利润的概念,“10%”是支出、是成本。企业的利润是收入减成本之后的盈余。以1000万收入为例,企业如果有10%的利润,亦即100万利润,则在人工成本、市场推广等等方面的费用为900万(注:此处仅为便于理解简单推算,实际核算远较复杂)。那对于一个捐赠收入为1000万的公募基金会来说,10%意味着,基金会最多仅能将100万(为保障机构的平稳正常运作,基金会通常不会将所有收入都用于公益支出,现在的《慈善法》草案也只是要求用于慈善活动支出不低于上一年收入的70%,此处如此使用是为了便于对比和理解)用于工作人员的全部开支即行政办公费用,900万用于为受益人群提供服务、援助。所以这是完全不同的概念,10%的企业利润归属企业家自身,10%的公募基金会管理支出是为了90%的资金可以更多更有效地惠及他人。

再来看“1.5%的基金管理费”。2015年发行成立的新基金的平均规模是20.08亿元,1.5%就意味着3000多万。这3000多万是该公司的收入,它用来发员工工资,做市场销售推广,用于办公租金等等,这些是它们的支出成本,这个支出成本没人去管,不知道占多大比例,但是“基金经理年薪百万、财务自由”这些新闻都是我们所熟悉的。而即使扣除了相比于其他行业这么高的人力成本之后,基金行业依然是让整个社会歆羡的金领行业。

前面讲过,中国的公募基金会年募款额在亿元以上的屈指可数。20多亿的捐赠收入基本上不可能。中国扶贫基金会2014年的捐赠收入包括物资在内6亿多,这已业内筹款的翘楚了。按照“开展慈善活动的年度支出,不得低于前三年收入平均数额的70%”,中国扶贫基金会2014年的公益支出大约是4个多亿,10%就是4000多万。而中国扶贫基金会的这一比例实际上仅为5%左右,并未在国家允许的10%内为自己谋取更多的利益。其他有着差不多年度筹款和年度公益支出体量的公募基金会如壹基金也类似。从全世界范围来看,我们国家的公募基金会可以称得上是最有效率的公益组织了。所以说不能用一个比例去简单类比逐利的商业机构和非营利的公益组织。

最后,我们再来看看国外在非营利组织支出管理方面的做法。大部分国家都不做出具体的限定,仅规定基金会的管理费必须合理,并未规定具体比例限制。如美国。不做具体的规定,是相信市场调节和公众选择力量。如果一个慈善组织的人力行政成本高了,公众就会选择用脚投票,不给机构捐款;反之如果低,就会获得信任和支持。当然也并非越低越低好,公益活动同样需要成本。太低的限制无法更好的运作项目并引入优秀的人才促进机构和公益事业的发展。这其中的平衡点,一个成熟理性的市场和公众自会给出判断。市场选择和公众力量的无形监督会促进行业的自律,这才是最终慈善事业得以健康发展的路径。

3月13日上午,在由北大公共传播与社会发展中心、南都公益基金会、优酷公益、凤凰公益、南方都市报公益联合主办的“聚焦《慈善法》,直面争议条款”讨论会上,南都公益基金会理事长徐永光、北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍、中国社会科学院社会学研究所研究员杨团、北京师范大学法学院教授刘培峰、中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长黄浩明、中国红十字基金会副理事长刘选国等专家学者也就《慈善法》(草案)的第六十条进行了讨论,大家一致赞同不应设定统一标准。

鉴于公益行业特有的非营利组织运作模式、“年度管理费用”这一概念指代未清、以及中国公募基金会的多种丰富形态不适宜用“一刀切”的方式进行管理,因此,在接下来的两会审议会上,在最终表决之前,我们与各位专家学者一起呼吁两会代表们再次对《慈善法》草案的第六十条进行慎重讨论。

如果此条文在3月16日的表决中通过,我们呼吁,在《慈善法》后续的操作细则中,将“管理费用”明确为《民间非营利组织会计制度》中所指“管理费用”,为慈善组织提供更多的发展空间。

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