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郭巍青:官员财产公开关涉国家形象竞争

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官员的财产多少,固然是信息,官员的守法意愿和承诺也同样是信息。公开这些信息,是建立政府公信力的不二之选。

网易教育讯 据中国改革报道,官员财产公开制度是一个令人疲惫且不无挫折感的话题。关于它的必要性以及价值、意义已经说得太多,而在制度建设方面的实际进步实在太少。

不过,最近,在新媒体传播圈,这个话题却出现了一次突然闪亮。事情的缘起,是美国驻上海总领事馆在微博上发了这样一条消息:

@美国驻上海总领事馆:之前有媒体朋友们发文表示对骆家辉大使以及美国国务院工作人员的工资感兴趣,那么我们今天就来了解一下他们到底拿多少钱呢?另外,也有朋友询问我们美国国务院员工到中国出差的住宿和餐饮费报销标准是什么?今天也一并用事实解答。

这条微博的发出时间是5月17日,截至6月9日,点击量超过1万,评论数量2780条。点击链接进入美国驻上海总领事馆的博客,还可以看到长文:“美国国务院员工和骆家辉大使的工资”,其阅读量是13927次,并有2705条留言评论。

就传播而言,转发量过万,再加上二级、三级转发的数量,以及很多衍生的话题帖子,实际的传播面相当大。这样的传播方式,给官员财产公开制度的话题讨论注入了两个新元素。

第一,官员财产公开制度正在成为一种“表演剧目”。中国迟迟不公开,相当于剧目迟迟不开演,还让万千观众年复一年地苦等。假如这是剧院,观众必然散去,去看对台戏;假如这是电视机,观众必然转换频道,并且会发现,有很多同类型的精彩剧目在上演。在这个意义上,官员财产公开制度,在全球化的传播领域中,已经成为国家能力、国家形象的一种竞争。

第二,竞争需要有武器、手段、工具。在信息社会中,官员财产是一种信息。将这种信息公开释放并灵活运用,日益成为竞相争取公众信任的手段和武器。在这个意义上,官员财产公开作为信息公开的一部分,是政府必须学会掌握和运用的“政策工具”。

换言之,新传播给官员财产公开制度带来了新的动力机制。

政策工具

政策工具是公共政策研究中的一个概念,指的是一切用以达成政策目标的方法或者策略。例如税收。希望激励富人捐资用于公益事业,一个可选择的手段,是对慈善捐款者实施减税。此外,手段也可以是一种组织或者组织制度。例如,以发展社会组织作为手段,目标是改善社会服务的供给质量。

英国著名公共管理学者克里斯托弗·胡德(Christophe Hood)将政策工具分为四大类:组织类工具、权威类工具、财政类工具、信息类工具。信息类工具,指的是各种信息发布策略或者信息使用策略。比如,在香烟盒上印制警告语以推动戒烟。

信息类工具在传统上被认为是“弱工具”,但是,现在越来越表现为“强工具”,或者“巧工具”。举例来说,2003年“非典”危机期间,世界卫生组织向全球发布“每日疫情更新”,还针对特定地区或城市,发布“旅行劝告”,希望迅速切断病毒的传播链条。当时,没有人会把世卫组织的信息工具等闲视之,这可以从那些被列入旅行劝告名单的城市其旅游、交通、酒店、饮食、会展以及其他行业均遭重创中,可见一斑。

我们可以把官员财产公开制度看作是信息类的政策工具。官员的财产与收入,是政府掌握的信息。以制度化的方式向社会发布此项信息,就是在使用信息类的政策工具。

它将有利于实现至少三个目标:方便公众监督和政府自身监督,最大程度地清除腐败现象;改善官民关系,建立起公众对于清廉政府的信心与信任;建立科学的公务员激励机制,并且获得社会各界的理解与支持。

其实,在某个特殊的角度上,政府也使用过信息公开的政策工具。这主要是,公开那些被查处的落马官员的贪腐财产。公开的程度相当细致,可以说“公开到项”“公开到目”。这包括:受贿所得的总额、房产数量、名贵礼品、国外存款、亲属子女名下财产与利益、情人数量与交往细节、生活腐化程度等等。

这样的信息公开方式,相当于“战利品展览”,目标是获取公众对于政府打击贪腐之力度的信任。然而,多年下来,它产生了两个问题。

首先,它逐渐提高了公众的心理耐受阈限,培养出一种“大老虎期待”,并演化成竞相追逐“更大老虎”的游戏心态。“战利品展览”方式曾经有过的积累合法性的功能,便逐渐流失和瓦解。其次,这种贪腐信息公开,常常以政府自己组织报道或者默许媒体报道的方式来实现,其制度化程度不高,容易出现信息不实的情况,也容易夹杂各种暗示,引发“墙倒众人推”现象,或引向对于个人的羞辱。

工欲善其事,必先利其器。在反腐败、政府公信力建设这个领域中,中国政府的政策工具箱不够大,种类不够多。其中很多工具,早已经落后、老化、不灵光。假如把“战利品展览”算作是信息类工具的话,它顶多只是工具1.0版。现在的任务是,应当将它迅速升级至2.0版,即建立政府官员财产公开制度。

表演剧目

不久前,有学者刊载文章谈官员财产公开制度,作者认为,根据对中国经济、政治运行周期的考察,有效实行官员财产申报制度至少需要十年,这还是乐观估计。

考察经济政治运行周期,并做出预测性的推断,纯粹作为一种方法来说,或有其科学道理。如果回到本文开头提出的“表演比喻”,假定观众已经入场,大幕已经徐徐拉开,这时候还可以说,剧目无法上演吗?这是对运行周期理论的疑问之一。

疑问之二,过去十年,官员腐败现象愈演愈烈,有些官员通过贪腐而积累财富的速度之快,数额之巨大,不是常理能够解释的。这就不得不问,贪官是按照什么周期来行动的?未来十年会不会周期加速?最乐观的估计会到什么程度?总之,如果离开了贪官的行动周期,对于反贪周期的计算即便再科学再精密,那又有什么现实意义呢?

疑问之三,当年国企改革、大批工人下岗再就业的时候,没有人提出妥善安置工人需要十年周期。当农民的土地被征收的时候,也没有人为他们计算什么周期。改革广泛触动了许多人的事业周期和生命周期。为什么改革改到公务员头上的时候,他们就有权力提出自己的周期,并且把他们的周期定义为“客观的”呢?

按照英国社会学家安东尼·吉登斯的说法,我们进入了全球化时代;全球化的特征之一,是时间和空间都被压缩。这就从根本上决定了,官员财产公开制度作为体制改革的一个重头剧目,必须上演。

上演的时间表,不完全是哪一个内部团队可以决定的,而是由许多外部因素在起决定作用。关于这一点,可以举个例子说明。2008年7月,安徽省的一位博客作者周蓬安在他的博客中评述陕西省原政协副主席庞家钰受贿案,文中把那些举家移民在外,自己单独留在国内的官员叫做“裸体做官”,从而创造了“裸官”一词。

2012年5月,英国《经济学人》杂志有一篇文章,谈到中国的“裸官”现象。由于英语中找不到对应词,作者直接引用了汉语拼音“Luo Guan”,将其直译为“Naked official”,然后再解释具体意思。6月份,美国《洛杉矶时报》刊登文章评述中国官员腐败现象,同样直接使用汉语拼音“Luo Guan”。很快,这个“英语新词”由留美学人在博客与微博上发了出来,引起了围观和议论纷纷。裸官与Luo Guan,现在成为跨国传播用词。它反映了一种特殊的跨国流动现象,即贪腐官员利用了全球化的便利(全球通信、全球旅行、全球金融),重新安排自己的工作模式、生活模式以及个人资产安全模式。其突出特点,是个人绕过了国家,直接利用全球条件作出了决策。

更有趣的是,对于这种现象的认知与报道,也是全球流动的。

同时,每个个人都可以直接接收信息,同样绕过了国家。这种“全球-个人”直接勾连的结构,日益改变了人类行为的时间周期与空间范围。在这种情形下,国家的监管制度若仍然固守自己的“周期”(如果还有的话),而不思改进,岂不要贻笑天下?

示范效力

以信息技术革命为基础的新传播,是一种全球相互沟通的大传播。它的传播力量穿越了传统上以为不可逾越的界线,从而使政府原有的管控力量变小。当然,新技术对于使用者有赋权作用。那么,新技术也会赋权于公共财政制度以及其他监管制度,从而有利于官员财产公开制度的建设吗?

不妨先举一个他山之石作为例子。今年是英国女王伊丽莎白二世登基60周年,英国王室为此举办了隆重庆典。庆典的筹备与实际操作动用了一切传播手段,包括各种社交网络,包括中国大陆的微博。传播中特意强调的一点是,庆典的经费来源于私人部门的赞助,不使用纳税人的一分钱。善用新媒体,创造性地展示自己,于是,活化石般古老的英国王室,再次老树发新枝,英国老百姓对王室的信任度向上攀升,再创新高。

不同制度下的具体做法,当然不能照搬,但总是可以获得启发。以新传播而公开示范作为核心,设想从两个方面来推动官员财产公开制度的建设。

第一个方面是,在制度建设方面做出公开承诺,提供路线图,并且按照路线图逐年公开检讨进程,接受公众监督。

第二个方面是,在职官员现在就做出公开承诺,支持官员财产公开制度的建设,承诺自己仅在合法范围内获得收入,不贪污,不受贿,不将家人财产移国外。同时承诺,接受公众对其个人财产方面的质疑,并愿意对质疑做出公开回应和解释。

“示范”与“吸引效仿”是新传播时代的新型权力运行方式,它要求信息公开。官员的财产多少,固然是信息,官员的守法意愿和承诺也同样是信息。公开这些信息,是建立政府公信力的不二之选。如果连承诺都不愿意做出,失望的公众当然宁可去捧别国大使的场子。政府流失的不是粉丝,是公信力。

(作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授)

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