区域发展论坛丨杨新梅：以制度执行力贯通城乡融合的制度集成环节

■杨新梅

城乡融合发展已经进入全新阶段，土地、户籍、公共服务、集体经济组织等领域的改革方向均已明确，而真正的困难在于这些改革在县域层面会根据不同的实践环境遭遇制度空转：单项制度各自“在场”，制度之间的接口却长期“缺席”。

党的二十届五中全会明确提出，持之以恒推进全面从严治党，其治理逻辑为破解这一困局提供了新的切入点，在“组织贯通”与“制度集成”之间给出了可辨识的作用条件和破解之道。

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以接口缺失为诊断起点，重新审视城乡融合的制度梗阻

既有的城乡融合研究，多聚焦于什么样的制度安排更优，却较少追问使制度安排得以运行的条件是什么。这一缺失的后果是，分析容易将制度梗阻归因于单项制度的“不完善”，进而开出“继续完善制度文本”的药方。然而，城乡融合中最顽固的梗阻，往往不是某一项制度本身存在缺陷，而是相邻制度之间缺乏可操作的转换规则。例如，集体经营性建设用地入市与宅基地退出之间没有形成闭合回路，人才下乡的激励安排与公共服务资源配置之间没有建立对应关系，资本进入的规则与联农带农的约束之间缺乏可执行的衔接。这些梗阻不以“明文禁止”的形式存在，而是嵌入在部门权责分割、层级执行衰减和地方激励短期化所共同塑造的制度间隙之中。

在此意义上，城乡融合的核心问题不是“制度供给不足”，而是制度接口的缺失。接口缺失使单项制度的改进难以传导为系统性能的提升。一个部门优化了用地政策，另一个部门的公共服务配置逻辑不随之调整，改革效果就在接口处耗散。制度执行力之所以构成一个不可替代的分析变量，正在于它是使接口从“缺失”走向“贯通”的一组条件。将党的二十届五中全会精神所强调的“上下贯通、执行有力的严密组织体系”与“制度治党、依规治党”置于这一分析脉络中加以审视，其治理意涵不是一般意义上的“加强落实”，而是指向以组织体系的贯通性填充制度体系在接口处的空白。

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以条件组合为分析框架，深入阐明组织贯通的转化机制

“组织贯通促进制度集成”这一命题，需要说明中间的转换环节：组织体系的贯通究竟改变了什么，才使原本不衔接的制度接口具备被打通的可能。信息汇聚、成本分担规则化、问责校准等三个环节构成了作用条件，三者之间不保证接口必然贯通，但缺少其中任何一个，贯通都难以持续。

第一个条件是信息结构的改变。这是接口贯通的认识前提。制度接口的缺失，首先表现为相关部门各自掌握的信息不交汇：土地部门了解用地指标分布，却不掌握人口流动方向；公共服务部门感知需求压力，却不具备与用地和财政安排联动的信息通道。组织往往以工作专班、联席会议或领导小组为载体，进行跨部门统筹，履行组织贯通的首要功能，并不在于“发号施令”，而在于将分散在条块之中的信息汇聚到同一个决策界面上。当城乡融合的关键指标、重大改革和重点项目被纳入同一张清单并定期对标对表时，部门之间原本互不知情或选择性知情的状态被打破，“不衔接”就从一种可以维持的常态变成了必须被处理的问题。

第二个条件是成本分担结构的规则化。这是接口贯通获得激励的基础条件。许多制度接口之所以长期无法打通，并非技术上不可行，而是打通接口的成本由谁承担、成果归属于谁、收益由谁分享，在既有激励结构下无法达成均衡。农业转移人口市民化的成本分担、飞地经济中的税收归属、跨乡镇片区组团的投入分摊，均属此类。组织贯通的作用在于创造一个高于单个部门或单个层级局部理性的协商场域，使成本分担从“各自按既有规则行事”变为“在统筹框架内重新议定规则”。有的省份在“发展飞地”实践中明确的税收分成上限、成本共担原则和收益共享安排，其意义不在于分成比例本身，而正是在于这些规则是在省级统筹框架下以制度性协商方式确定的，从而将原本依赖个案谈判或行政指令的成本分担，转化为可重复适用的规则。

第三个条件是问责方向向接口环节的校准。在条块分割格局中，问责往往沿部门链条和属地层级分别展开，一个部门因“未完成本部门指标”被问责，另一个部门因“配合不力”却难以被有效追究。这种问责结构实际上鼓励了接口处的推诿，即出现每个主体在各自责任田里都可以是“合规”的，接口的断裂却无人负责的现象。组织贯通若要真正服务于制度集成，则必须将问责焦点从“单个主体的任务完成度”部分地转向“接口环节的贯通状态”。部分省份的现行做法是将城乡融合重点任务清单化、时限化并纳入专班例会逐项推动，其机制意义在于使“接口是否打通”成为可追踪、可质询的对象，而非仅仅考核各部门的独立产出。问责方向一旦发生这一校准，接口的维护就会从“额外负担”变为必然会受关注的行为领域。

03

以县域单元为操作载体，充分发挥制度转换的枢纽功能

县域在城乡融合中的枢纽地位已被广泛承认，但枢纽功能的实质需要更精确的界定。如果县域仅仅是政策执行的终端，“枢纽”就只是一个空间表达。县域之所以具有分析上的重要性，在于它能够在同一治理层级上同时触及城乡两侧的制度要素，是最具综合性的基层操作单元。土地、户籍、公共服务、集体经济组织等制度在宏观层面分属不同条线，而在县域范围内获得了被同时操作、相互调适的可能性。但“可能”不等于“实现”，县域能否从“制度要素的汇集地”变为“制度接口的转换器”，取决于前述的条件组合在县域层面是否实际形成。

以“县城-中心镇-重点村”发展轴为例，这一安排如果仅被理解为基础设施延伸和产业梯度转移，并不构成制度集成意义上的创新。其价值意义在于，发展轴同时承载了要素配置的空间重组与制度接口的空间化：公共服务、用地保障、财政资源沿着同一空间载体进行对应性配置。当城乡融合的政策资源不再按部门条线分别投放，而是按发展轴这一空间单元集成配置时，县域就获得了将“人、地、钱”在具体空间节点上对齐的操作能力。这种对齐不是任何单项制度所能实现的，它依赖于信息汇聚、成本分担规则化和问责校准三个条件在县域层面的同时作用。县域的“转换器”功能，本质上就是将宏观层面的制度意图转换为在特定空间单元上可核算、可对应、可追责的运行规则。

而城乡一体融合高质量发展指数监测体系的探索是信息汇聚条件在评价领域的延伸。该体系将城乡空间、经济、生活、生态融合细化为可比较的维度，其制度含义不在于“增加了考核”，而在于为县域层面识别接口缺失提供了共同的度量语言，当不同部门的数据被纳入同一套融合维度之下，接口处的断裂就不再能够被各自的指标完成度所掩盖。

（作者系浙江省城市治理研究中心副研究员）

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