放开商改住！海口拟推存量盘活新政

对增量空间有限、商办库存与低效用地并存的省会城市来说，土地资源要素的盘活显得格外重要。陈标志/摄

中房报记者 陈标志 海口报道

在新增建设用地供给持续收窄的背景下，海口正在从城市已有的土地里寻找增长空间。

11月5日，海口市自然资源和规划局发布公告，就该局起草的《关于盘活存量资源要素推进空间提质增效的实施意见》（（征询意见稿）），向社会各界公开征求意见。

该征询意见稿共六个大方面32条，归纳起来，覆盖规划编制、用途转换、再开发机制与产权登记。其用意在于，在增量土地日益稀缺、低效资产大量沉淀的当下，如何让“沉睡的土地”重新产生效益。

记者注意到，这是首次以海口市政府名义的征询意见稿，把此前散落在多个部门文件里的存量盘活政策，整合成一套覆盖“规划-管控-转换-再开发-市场-登记”的完整制度。

与以往同类政策相比，它的新意不在条文数量，而在三个转变：从试点走向常态、从部门文件走向市级制度、从“原则支持”走向“可以这么做”。记者也梳理了一下，与此前类似政策文件相比，此次拟出台的新政也有“三变”和“三不变”，而小户型回归、“商改住”首次开口到商品住宅等变化，受到行业的广泛关注。

当地有行业人士认为，过去的相关政策措施是“打补丁”，这次海口拟出台的盘活存量资源新政是“建系统”。

先盘存量

关于本次拟出台的“存量资源盘活新政”，记者也梳理此前类似的政策：海口在存量盘活上并非没有政策。

据了解，2024年入选全国低效用地再开发试点后印发的试点实施方案共15条，受试点范围和原则性表述限制；2026年8月的既有建筑物功能转换和混合利用审查工作指引，只管“建筑功能”、不涉土地用途，仍要按正面清单逐项报批；2025年7月的盘活存量商服用地和商办用房操作细则，只覆盖商办，且只允许转为安居房、租赁住房。

上述三段政策各管一段，企业往往要跑多个部门、对着几份文件拼出一条路径。这次六大方面32条措施一次贯通。当地房地产行业人士邓涛告诉记者，这份拟出台的新政，性质上从“打补丁”变成“建系统”。

记者也注意到，上述征求意见稿相关措施内容，将规划先给存量“让路”。即坚持“先体检后规划、存量优先”，按“留改拆”分类确定路径，优先保障公共服务、市政、绿地和保障性住房用地；推行“单元+地块”分层详规编制，把存量盘活重点区域纳入国土空间规划“一张图”。

列入城市更新计划的项目还设了“首开机制”：在学位、医疗、交通承载力满足的前提下先行编制地块详规，用地报批、规划许可、方案与施工图审查并联办理。

土地供给则优先用存量。建立“存量土地资源数据库”，把批而未供、闲置、低效用地和政府储备土地统一动态管理，招商推介、规划选址优先推荐库内存量土地。

土地储备也与城市更新打通：成片开发征地不再单独编制方案，市区两级建项目库，未入库项目原则上不得申报年度储备计划。

海口存量盘活政策新旧对照。

三处调整

记者了解到，上述征求意见稿有三处具体数据的“松动”。

其一，小户型回归。2017年9月29日，海南省住建厅发布《关于严格控制小户型商品住宅审批有关问题的通知》，要求严格控制小户型商品住宅审批，停止批准套型建筑面积在100平方米以下（含100平方米）的商品住宅建设。停止批准的商品住宅包括酒店式公寓，但不包括保障性住房及面对本地居民销售的自住型商品住宅、共有产权住宅。

此后海口新开发的楼盘基本是“100平方米”起步的套型建筑面积，小户型“断供”近9年。这次明确可配建小于100平方米的户型，户数不超过项目总户数的50%、单户不小于80平方米；危旧小区自主更新还可做到80平方米以下。

邓涛认为，这条拟出台的新政，便是对9年前那条“禁令”的实质性修正，也是对购房人影响最直接的一条。

其二，商办单元分割“门槛”从300平方米降到100平方米。2021年，海南《关于加强商业、办公类建设项目全过程管理的意见》要求，商办分割最小单元不得小于300平方米、禁止设置独立卫生间、禁止“类住宅”，目的是防投机，客观上也锁死了商办的去化通道。

记者了解到，尽管后来也有相关部门发通知，对商办分割最小单元规定进行了局部修正，但这一次拟出台的新政措施进行了明确。即这次以4.5米层高为界：不超过的，取消独立卫生间要求和分割比例限制；超过的，单套不小于100平方米。

这条措施适用范围覆盖已批未建、已批在建未建部分和存量改造，是对既有政策的正面“松绑”。

其三，“商改住”首次开口到商品住宅。此前省级政策只允许商服用地转为安居房、租赁住房，商品住宅一直是禁区。这次允许转为商品住宅，但设了三道闸：须连片盘活、须符合片区去化周期、住宅部分小于地上计容的50%。

政策的坚守

“对于我们开发企业来讲，这份征求意见稿显得很重要。”11月6日，海口某民营房企负责人肖先生告诉记者，盘活存量最难的往往不是意愿，而是程序，过去把一地块商办改成教育、仓储改成科研，常要修详规、补地价、跑多个部门，一两年就过去了。

肖先生认为，这份拟出台的政策最见力度之处，正是给出几条“不修规”的通道——

其一是商服用地内部互转。商业服务业用地各用途可相互转换，也可兼容文化、教育、体育、医疗卫生、社会福利等设施，经论证、批前公示7日后报原审批机关批准，无需调整详规，直接更新地块详规条件。

其二是用地功能兼容。详规明确单一用途的基础上，兼容计容建筑面积占比不超过15%，工业用地由15%提高到30%；列入正面清单的，用地性质仍按单一用途管理，不增收土地有偿使用价款。

其三是低效产业用地转换。取得不动产权证满两年、符合产业准入的低效用地，允许仓储转工业、工业或仓储转科研。此外，利用存量房产发展支持产业的，可享5年不改变用地主体和规划条件的过渡期政策。

值得一提的是，征求意见稿载明，零星工业用地改变用途，仍明确“改为普通商品住宅的除外”；住宅日照标准放宽，只适用于旧城片区（长堤路北片、府城南片）和城市更新范围，且不得压低周边现状；“商改住”必须符合片区去化周期，即房子卖不动的地方，这道门推不开。

“上述三处保留说明，或者说‘三不变’，政策的目的是让存量‘用起来’，不是给房地产再加一个口子。”邓涛告诉记者，把这些连起来看，海口这份征求意见稿的定位很清楚：过去的政策是“允许你盘活”，这次是“告诉你怎么盘、卡在哪里放宽、退出走哪条路”——从给方向，变成给路径。

他表示，对一座增量空间有限、商办库存与低效用地并存的省会城市来说，城市下半场比的正是这种存量运营能力。