高校智库助力“红头文件”纠错

制图:史明磊(豆包AI生成)

近年来，由实务界和高校共建的备案审查研究中心密集涌现，研究中心也被视为纠错红头文件的有力“外脑”。

近日，中国人民大学法学院主办的“全国备案审查研究机构座谈会暨首届备案审查研究高端论坛”上，21省份的备案审查研究机构负责人、备案审查领域专家学者等参会。

南都记者从会上获悉，自2019年首家全国性备案审查研究机构成立以来，全国备案审查研究中心已增至21家，成为协助人大审查规范性文件的重要力量，有的中心甫一成立就碰上全省首次公民提起审查申请，也有的研究中心协助实务部门起草审查指引、探索预审把关，把“事后纠错”往“事前预防”前移。

　　“搭建桥梁”

　　备案审查研究中心密集涌现

南都记者关注到，备案审查研究机构进入公众视野始于七年前。

2019年9月21日，北京航空航天大学备案审查制度研究中心成立，这也是首家全国性专门面向备案审查的研究机构，曾于北航任教的王锴担任研究中心主任。

王锴用“搭建桥梁”形容研究中心的设立，由此将“研究备案审查的学者和具体从事备案审查实务的人员结合起来”。

同年10月，甘肃省人大常委会法工委与甘肃政法大学合作成立甘肃省规范性文件备案审查研究中心。2021年8月，华南师范大学规范性文件备案审查研究中心揭牌，成为华南地区首家研究机构。

作为我国特有的维护国家法治统一、保障公民权利的宪法监督制度，备案审查制度在发展中也面临不少难题，备案审查人力与专业力量不足是其中一项。

从事十多年备案审查工作的人大工作浙江省人大常委会法工委二级巡视员、备案审查处处长刘永华就曾直言，“全国人大常委会法工委备案审查室现在是十几个人，各省大多是法工委下设一个处承担备案审查工作，3个人；市一级层面1—2个人，县一级半个人，乡镇没有专人，这是国家宪法监督制度运作队伍的现状。”

此外，备案审查实务界的一项共识是，随着备案审查工作深入开展，迫切需要构建起相关理论体系，为备案审查实践提供理论支撑。同样，理论也依存于实践，备案审查制度理论的发展离不开实务部门持续提供鲜活的素材。

在此背景下，近年来，备案审查研究机构数量开始“密集涌现”。2024年，全国人大常委会法工委备案审查工作报告提到，已新增六个省级人大常委会设立的研究机构；2025年报告再次提到，当年又有四家高校和高校科研机构设立备案审查研究中心或研究基地。

截至目前，全国范围已设立21家备案审查研究中心。

各地通过人大与高校合作方式，不断推动备案审查研究中心建设，甚至超出人大系统内的预期。有全国人大常委会法工委人士直言:21家的数量“比预想的更多”。

在新疆维吾尔自治区备案审查中心研究员、新疆大学法学院教授任丽莉看来，研究中心的建立回应了制度运行的深层需求:面对大量复杂的规范性文件，合法性审查与适当性审查压力很大。研究中心的成立，使备案审查有可靠的专业后盾，也让高校学者带着审查实践中的真实案例反哺教学与科研。

　　发挥“外脑”

　　协助备案审查制度建设

近年来，随着备案审查制度的知晓度提升，公民、组织提出的备案审查数量也大幅增加，青海省规范性文件备案审查研究中心成立第一年，就碰上了全省首次有公民主动提起备案审查，研究中心也在挂牌后首次“接单”。

审查建议的提出，令青海省规范性文件备案审查研究中心副主任、青海师范大学法学与社会学学院讲师纪琼印象深刻:2024年，一位从事律师职业的公民，围绕物业能否收取用电计量装置费和二次供水设施费提出建议，中心在省人大支持下全程参与，召开座谈会了解供水供热供电国企与物业之间的实际情况，最终给出意见。

河南省人大常委会备案审查研究中心研究员、郑州大学法学院副院长王圭宇也对此表示，备案审查工作机构会将部分建议交由中心研究、提出初步专家意见，形成初步判断后，再由法工委作出正式答复。

天津大学法学院教授王建学在《备案审查专家委员会制度的中国探索》一文中提出，随着“低级错误”形式的法规冲突减少，高质量的规范冲突问题会越来越多地出现在审查建议中，其中不乏法学上的疑难问题，因此需要从法学专业角度进行精细化处理。

“研究中心最核心的工作就是协助人大开展备案审查。”上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任杨向东称，从数据来看，研究中心每年协助审查文件约70件，审查范围从原来的“四规一府”文件，逐步扩大到人大决议决定、区级政府规范性文件及浦东的一些文件。

除协助审查文件外，协助备案审查制度建设也是研究中心的一项探索。纪琼介绍，研究中心曾协助全省备案审查指引的起草，在起草中，特别将“违反公平竞争审查标准”纳入备案审查基准建设，供实务人员参考。

海南省规范性文件备案审查研究中心副主任兼秘书长、海南大学法学院教授陈志英介绍，中心还探索将“事后纠错”改为关口前移，建立预审机制，在文件制定阶段提前介入、提出预审意见，从源头减少问题。

不过，陈志英也坦言，预审机制对审查能力提出更高要求，规范性文件的制定是分散的，且有时间上的紧迫性，提前介入还带来对审查定位的争议，存在“自己审查自己”、审查“变味”的质疑。

现实困难

　　有部门过度依赖专家意见

也有与会人员介绍了与实务部门合作中遇到的现实困难。

华南师范大学规范性文件备案审查研究中心执行主任、华南师范大学法学院副院长孔繁华发现，文件传输、高校管理与机关管理存在差异，文件涉密带来常态化风险，很多规范性文件所依据的文件本身涉密或者由内部掌握，专家们无法接触到，如何处理涉密文件是面临的最大困惑。

孔繁华还提到一个让学者尴尬的现象:有的部门过度依赖专家意见，将专家意见直接交给文件起草部门，导致起草部门来找专家争论。与此同时，也存在虚化专家意见、走流程而无实质采纳的情形。

值得一提的是，就在这次座谈会召开前的一个月，备案审查专门立法释放了新信号。据新华社报道，全国人大常委会将按照2026年度立法工作计划安排，深入研究论证制定备案审查专门法律，统筹研究通过立法将人大、政府、监委、法院、检察院等有关方面的备案审查制度整合起来，构建统一协调、覆盖全面的制度体系。

多位与会人员认为，备案审查专门立法为各地研究中心提供了新的制度研究方向，也为研究中心助力备案审查提出新的要求，如备案审查结果的溯及力；司法适用与行政复议、行政诉讼规范审查的衔接制度；省级与乡镇街道备案审查规范性文件的范围，不公开涉密文件的审查程序等，均需要提供研究支持。　　

采写:南都记者 刘嫚