北京
10月16日下午，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第十期（总第三十二期）。在答疑环节，针对地方法院干警通过法答网提出的相关疑难问题，最高人民法院行政审判庭副庭长苏戈进行了解答。
答疑实录
问题四：农村集体土地征收补偿过程中，在既未签订征地补偿安置协议，也无征地补偿安置决定的情况下，被征收人起诉请求履行征地补偿安置职责的，如何确定适格被告？已经签订并履行征地补偿安置协议之后，被征收人能否再诉请履行征地补偿安置职责？（提问人：海南省第二中级人民法院 张双赢）
答疑意见：
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条进一步规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”根据上述立法规定，市、县人民政府及其有关职能部门依法行使相应职权，分别履行对被征收人依法征地补偿安置的共同但有区别的法定义务。但同时，由于土地征收补偿情况复杂，涉及土地现状调查和社会稳定风险评估、批准、公告、补偿安置等不同环节，且全国各地市、县人民政府及其职能部门间的机构设置、职权划分并不完全一致，立法上对如何“组织实施”以及“征地补偿安置协议”的签约主体、协议内容、协议方式作出了留有余地的规定，供地方实践探索。因此，上述规定中的“组织实施”，意味着征地补偿安置签约主体具有多元性、地方性特征，可因征地项目不同而有所区别，不宜将其局限于经法律授权、行政授权的主体。征地补偿安置方案经有权机关批准后，代表国家与被征收人签订征地补偿安置协议的主体可能各有不同。
征收土地申请经省级以上人民政府依法批准，在既未签订征地补偿安置协议，也无征地补偿安置决定的情况下，被征收人诉请行政机关履行征地补偿安置职责案件的适格被告确定问题，人民法院应当依照《行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的原则，根据地方性法规、规章与规范性文件的规定，结合人民政府确定的相关部门的职责权限与征地补偿安置方案指定的相关单位的权限，实事求是确定适格被告。第一，地方性法规、规章与规范性文件或者征地公告、征地补偿安置方案明确指定由具体部门、机构承担补偿安置事务，被征收人起诉请求履行征地补偿安置职责的，可以以实际履行征地补偿安置职责的实施部门为被告。实施机构不具有独立承担法律责任能力的，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第二十条的规定，以组建该机构的行政机关为被告。第二，既没有地方性法规、规章与规范性文件的规定，征地公告、征地补偿安置方案亦未指定具体实施部门，被征收人起诉请求履行征地补偿安置职责的，可以以县级以上地方人民政府为被告。
征地补偿安置义务主体应当及时对被征收人进行补偿安置。在省级以上人民政府批准征收后，个别确实仍难以达成征地补偿安置协议的，应当依法及时作出征地补偿安置决定，而不能以协商为由久调不决、久拖不决。被征收人对已经签订的征地补偿安置协议不服，认为补偿安置标准低或者遗漏补偿项目等的，可以依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）的相关规定，在法定期限内就协议的履行、变更、解除、无效等提起诉讼。征地补偿安置协议已经签订并实际履行完毕，意味着被征收人补偿安置权益已经通过协议得到保障。被征收人再起诉请求行政机关重复履行征地补偿安置职责，明显不具有值得保护的实际权益的，不符合《行政诉讼法》规定的登记立案条件，人民法院应当依法不予登记立案。
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