在农业要素市场转型中牢牢端稳中国饭碗

作为拥有14亿多人口的大国，粮食安全是不容有失的国之根基。党的二十大报告明确提出，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责。《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》也将确保国家粮食安全、确保农村人口不发生规模性返贫致贫作为发展底线。2025年全国粮食总产量14297.5亿斤，比上年增加167.5亿斤，增长1.2%，连续两年稳定在1.4万亿斤以上，农业底盘持续夯实。但在农业要素市场深度转型的当下，站在农业人口老龄化、经营主体结构调整、资源配置逻辑迭代的关键路口，如何在农业要素配置市场化进程中端稳中国饭碗，成为关乎全局的核心命题。

图/中经视觉

我国农业要素市场的系统性转型表征

在过去较长时期内，我国农业生产的底层逻辑建立在小农户为绝对主体、要素配置相对封闭的基础之上。但近十多年来，随着地权明晰、职业分化加深，叠加地方政府有序引导，农业要素市场正在发生全方位的结构性变革。

第一，农地流转市场化程度持续加深。《中国农村政策与改革统计年报》数据显示，我国农地流转率从2013年的0.257增至2023年的0.378，其中签订流转合同的农地流转面积占比从0.659增至0.716，流转入农户的农地占比则从0.603降至0.465。这表明，我国农地流转市场不仅呈现规模扩大趋势，还具有规范性提升和主体多元化等显著特征。中国土地政策与法律研究中心监测数据进一步显示，我国农地经营权流转均价已从2022年的676.6元/亩/年增至2025年的845.9元/亩/年，农地经营权市场化定价趋势愈发凸显。农地流转市场化转型背后除了地权稳定带来的制度红利，还有农村劳动力持续向非农部门转移的推力，更有农地流转市场中“羊群效应”与社会互动形成的价格“参照系”作用。过去普遍存在的人格化农地流转，正在被以价格机制为核心的市场化流转所替代。

第二，农机服务本地化与功能拓展双重转型。曾经支撑中国粮食生产机械化率快速提升的跨区农机服务，正在发生结构性逆转。海关总署数据显示，2025年我国农机出口市场同步进入高质量增长阶段，全年农机出口额达674.19亿元，同比增长32.3%。100马力以上大型拖拉机、智能农机装备、新能源农机等高端产品出口占比显著增加，动力换挡、无级变速、智能控制等技术逐步应用。国内农机产业的整体升级降低了本地经营主体购置农机的门槛，推动了农机服务本地化布局。其核心逻辑在于，农机购置与应用补贴大幅降低了本地主体购置农机的门槛，农地规模经营的持续发展催生了本地化服务需求，种植户对服务供给确定性的偏好则推动了农机服务主体从“跑全国”转向“扎根本地”。在农机服务本地化过程中，越来越多的服务主体开始自发转入农地，由此加速了农地流转市场化进程。

另外，经济作物种植机械化率偏低是公认的行业特征，这也构成了小农户种粮的重要逻辑支撑——粮食作物更易于用机械替代劳动，而劳动密集型的经济作物种植难以通过机械化降低生产成本。但近年来这一固有格局正在被打破，油菜、棉花、花生、水果等经济作物的机收率连年快速提升，农业机械作业的覆盖边界不断从粮食作物向高附加值经济作物延伸。农机技术的迭代进一步覆盖了更多劳动密集型经济作物品类，作业效率和适配性大幅提升。这一变化直接打破了原有种植结构之间的比较优势格局，经济作物生产的作业门槛大幅下降。叠加持续上涨的农地流转租金，农业要素市场的联动效应正逐步显现。

第三，新型农业经营主体规模持续快速增长。在《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》等政策引导下，全国农民合作社、家庭农场和农业企业数量出现了大幅增长。2025年，全国累计培育家庭农场接近400万个，农民合作社超过200万家，111.1万个社会化服务主体连接小农户近9300万户。近年来，我国的新型农业经营主体呈现出蓬勃发展的态势，从量的扩张加速迈向质的提升。在政策红利的驱动下，新型农业经营主体逐步成为农地流转市场的核心需求方，显著推高了农地经营权市场的竞争程度。实际上，农业人口老龄化的宏观压力是催生新型农业经营主体发展的重要因素。我国农村人口老龄化与农业人口老龄化并存，劳动力禀赋的变化使农业经营主体的迭代需求变得更为迫切，也为新型农业经营主体承接老龄农户退出的农地资源提供了更大的市场空间。

农业要素市场转型带来粮食安全新挑战

长期以来，中国的饭碗依赖小农户的自发种粮秩序得以端稳。其核心逻辑在于，中国小规模分散化的农户家庭经营格局，内含着重要的种粮组织优势与可动员潜力。在农地流转价格与市场发育程度偏低、农业社会化服务市场尚未严重冲击农地流转市场、小农户仍是农业经营主体的阶段，小农户天然会形成“趋粮化”的生产选择。这套以小农户经营为基础，以农业社会化服务为依托，以资源配置为核心的粮食“维稳”系统，始终保持着高效运转。但农业要素市场的深度转型正在打破上述三个前提条件，原本成立的小农户种粮逻辑不断被新的市场变量冲击，由此引发的“非粮化”风险正在成为当前粮食安全保障最为核心的挑战之一。

农地流转市场化转型打破了原有的低租金均衡状态。过去熟人之间的零租金或低租金流转并不会给转入主体带来巨大的成本压力，转入主体对种植选择的自由度较高且不会天然偏向高收益作物。但在市场化流转占比不断提升、农地租金快速上涨的过程中，农地转入主体如果继续种植收益相对偏低的粮食作物，就很难覆盖高昂的土地成本。此时，在农地流转“差序格局”外围的市场化交易中，价格机制会直接驱动农地转入主体优先选择高附加值的经济作物来保障收益。即便原本以人情为基础的熟人交易，在周边市场化租金的参照效应影响下，也会诱致流转双方以营利性动机进行交易，从而打破原本的种植结构均衡。

农机服务本地化进一步放大了“非粮化”种植风险。在过去跨区农机服务主导的阶段，农机服务主体不需要通过扩大农地经营规模来缩短设备投资回收期。在农机服务本地化之后，大量本地新增农机服务主体为了摊薄购置成本，必须转入更多的农地来匹配自身的机械作业能力，这将加剧农地经营权市场的竞争程度，推动流转租金上涨。值得警惕的是，在此前的政策周期内，低质量农机随着补贴投放快速进入市场，这会在局部区域降低粮食生产效率，进一步削弱种粮的比较优势。农机服务向经济作物领域的拓展则彻底改变了不同作物之间的技术门槛差异。随着经济作物种植机械化水平不断提升，原本劳动密集型的经济作物种植过程也能够通过农机服务大幅度降低劳动投入，从而消解粮食种植的比较优势。

新型农业经营主体快速增长则使得“谁来种地”和“谁来种粮”的矛盾愈发突出。实际上，农业人口老龄化一度使得“谁来种地”问题受到广泛关注，这才促使政策层面对培育新型农业经营主体给予高度重视。但新型农业经营主体的快速增长让越来越多的资本进入农地流转市场的竞争之中，直接推动农地流转价格脱离粮食生产的收益承载能力，有可能加剧新型农业经营主体的“非粮化”生产倾向。一方面，农村人口老龄化持续加深，部分老龄农户既无力耕种，又找不到合适转入主体，引发耕地撂荒问题，耕地利用效率面临挑战；另一方面，农地流转市场化诱发的要素价格上涨，导致新型农业经营主体的“非粮化”生产动机不断强化。第三次农业普查数据显示，我国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户的从业人员占全部农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。在未来很长一段时间内，小农户都将是我国农业经营的核心主体，故小农户种粮的稳定性可以视为中国粮食安全的基本盘。一旦农业要素市场转型诱发不可控的农地“非粮化”（耕地从粮食改种经济作物）趋势，我国长期形成的粮食“维稳”系统可能面临巨大冲击。

在农业要素市场转型中筑牢粮食安全根基

农业要素市场转型绝非粮食安全的对立面，我们不需要重走要素封闭配置的老路。面对“谁来种地”和“谁来种粮”的两难局面，完全可以通过政府引导与市场机制作用下的要素优化配置，实现盘活经营权与激励约束机制的双向协同，将农业要素市场转型的挑战转化为提升粮食安全保障能力的新机遇，支撑“十五五”期间我国农业农村现代化转型，始终守住粮食安全的底线。

首先，要坚持以市场为导向盘活农地经营权，有序引导农地流向新型农业经营主体。应对农业人口老龄化带来的“谁来种地”难题，要持续优化农业要素市场运行机制。在尊重农民意愿的前提下，引导农地从无力耕种的老年农户手中，有序向有能力、有意愿从事农业生产的新型经营主体流转，实现农地资源的优化配置。这里的关键是要避免新型农业经营主体的无序、过度培育，要建立准入标准和梯度培育机制，避免大量非涉农主体非理性涌入农地流转市场，人为抬升土地租金、引发经营权的恶性竞争，让农地流转价格回归到与粮食生产收益相匹配的合理区间。要依托农业社会化服务体系，进一步完善针对小农户的服务支撑，通过服务外包的方式帮助老年农户继续完成粮食生产，而非简单地推动小农户退出农业，从而在根本上守住小农户种粮的基本盘。

其次，要构建精准的种粮激励约束机制，从制度层面筛选出真正具有种粮意愿的新型农业经营主体。针对转入农地的规模经营主体，不能只追求流转规模的扩张，要把粮食生产功能区的补贴激励机制和农作物种植约束机制结合起来，改变过去“拿地就拿补贴”的粗放模式。将种粮补贴、产粮大县奖励、生产设施投入等政策资源，直接与实际种粮面积、粮食产量挂钩。通过刚性的种植约束和足够力度的利益补偿，让规模经营主体种粮也能够获得合理的收益，自发筛选出愿意长期从事粮食生产的新型经营主体，避免财政补贴变成“非粮化”经营的低成本支撑。该激励约束并重的机制能够在不扭曲要素市场价格信号的前提下，大幅降低新型经营主体的“非粮化”生产动机，提高优质主体进入粮食生产领域的积极性，实现从“要我种粮”到“我要种粮”的转变，契合“十五五”期间农业产业高质量发展的导向，有助于我国粮食产能持续稳定在1.4万亿斤以上。

再次，要针对农机服务市场转型趋势做出适应性调整，引导农机服务体系回归粮食安全保障的核心功能。针对农机服务本地化带来的低质量农机扩张、“非粮化”导向等问题，优化农机购置补贴的结构，重点补贴适配粮食生产的高性能、高效率农机产品，减少对低附加值、低适配性普通农机的普惠性补贴，避免低质量农机无序扩张拉低整体农业生产率。同时，要引导本地化农机服务组织优先面向小农户提供粮食生产环节的外包服务，而非鼓励服务主体一味扩大自身的农地经营规模，促使农机服务体系成为联结小农户与现代农业的桥梁。针对经济作物机械化水平提升的趋势，要建立差异化的农机服务补贴机制，使粮食作物的社会化服务成本显著低于经济作物的社会化服务成本，重构粮食生产的比较优势，对冲要素价格上涨引发的农地“非粮化”。此外，应依托我国农机产业升级、高端农机出口增长的产业优势，将先进的智能农机、新能源农机优先在国内粮食主产区推广应用，进一步提升粮食生产的机械化效率。

最后，要明确粮食安全的政治属性，全面落实粮食安全党政同责，将农业要素市场转型过程中的“非粮化”防控纳入地方党政的核心考核指标。必须清醒地认识到，粮食安全兼具鲜明的政治属性与公共产品属性，同时也离不开经济逻辑支撑，不能单纯以微观经营经济效益看待粮食生产的全局价值。要在地方政府的政绩考核体系中，进一步强化粮食播种面积、粮食总产量、种粮主体权益保障等核心指标的权重，避免地方政府出于追求农业产值的动机，盲目引导农业经营主体种植高收益经济作物，放任“非粮化”无序扩张。健全主产区的利益补偿机制，让粮食主产区的地方政府和种粮农民都能够获得合理的收益，全方位夯实粮食安全的根基，在农业产业结构升级过程中始终守住谷物基本自给、口粮绝对安全的红线。

中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，而且饭碗里应该主要装中国粮。农业要素市场化转型虽然给粮食安全保障带来了新挑战，但也为实现更高水平的要素优化配置、构建更稳固的粮食安全保障体系提供了新契机。只要把握好市场配置要素和政府调控引导的平衡点，完全能够走出一条“种地有主体、种粮有收益”的兼容道路，在农业现代化进程中始终守住粮食安全的底线，让中国小规模、分散化的农业家庭经营格局持续释放种粮潜力，真正实现“中国人能够养活自己”的安全目标，支撑农业强国建设行稳致远。

【南京农业大学经济管理学院教授 仇童伟；本文第二作者为南京农业大学经济管理学院钟山青年研究员 唐亮；本文为国家自然科学基金项目（4240011419、42601459）和兴滇英才支持计划“文体人才专项”的阶段性成果。】