全国审判业务专家论坛 | 土地闲置时间的计算及扣除规则的认定

编者按

习近平总书记高度重视法治人才培养，强调“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好”。全国审判业务专家是人民法院的高层次人才，是审判执行工作中的领军人物。最高人民法院党组书记、院长张军强调，要让审判业务专家更多指导所在法院和条线的业务工作，充分发挥示范、引领、带动作用。为进一步践行习近平党建思想、习近平法治思想，推进审判理论与司法实践相融合，展现全国审判业务专家在重大案件办理、疑难问题破解中的智慧成果，在最高人民法院政治部宣教部统筹下，本刊特开设“全国审判业务专家论坛”专栏，以期搭建司法实践与理论研究的对话桥梁，充分发挥全国审判业务专家的引领作用，进一步推动审判工作高质量发展。

全国审判业务专家论坛

文 | 海南省高级人民法院 吴佳敏 鄢天逸

文章摘要

征缴闲置土地费是国家实现土地资源集约利用的重要行政手段，直接涉及土地使用权人的重大财产权益，其合法性是行政审判审查的重点领域。本文以某公司诉某市政府、某省政府征缴土地闲置费及行政复议一案为例，梳理征缴闲置土地费的裁判规则。该案明确了土地闲置时间计算应截止时间及闲置原因归责的裁判思路，为同类型行政征缴纠纷提供了可借鉴的实务样本。

基本案情

涉案B7301宗地面积为108.941亩。2016年，某市自然资源和规划局（以下简称“某市资规局”）发布拍卖出让公告，拍卖B7301、B7203、B7205共3宗城镇住宅用地，公告载明：3块国有建设用地已具备开发建设条件。某公司提交竞买申请书，载明“经认真阅读拍卖出让文件并实地踏勘地块，对该地块拍卖文件及地块现状无异议。”某公司竞得后与某市资规局、某市土地交易中心签署《拍卖出让成交确认书》。2016年12月20日，某市资规局与某公司签订土地出让合同，某公司以5.7亿余元的价格受让B7301地块。合同约定，出让人在2016年12月31日前完成土地交付，2017年12月31日前开工。B7203、B7205宗地《国有建设用地使用权出让合同》所约定的开工时间和竣工时间与B7301宗地一致。

2016年12月30日，某市资规局向某公司交付B7301、B7203、B7205共3宗地。2017年2月27日，某市资规局就B7301宗地为某公司颁发不动产权证书。某公司将3宗地用于开发涉案项目，其中B7203、B7205宗地用于开发项目一期、二期，涉案B7301宗地用于开发项目三期、四期。某公司受让3宗地时，涉案宗地地面未清理平整且周围的市政道路均未建成。后某公司多次向某市资规局、某市政府请求协调相关单位，加快市政设施建设。最终因缺少配套市政道路，某公司自行在B7301、B7205宗地南侧开发了一条小路作为施工便道，并完成了涉案项目一期、二期的施工。自2018年7月26日起，某公司多次将涉案项目三期、四期设计方案报送有关单位审批。因该项目用地属市重要风貌管控区，经过专家评审等规划报建审批程序，某市资规局于2019年11月29日向某公司下发审查意见书，设计方案通过。2019年12月14日，某市资规局向某公司核发涉案项目三期、四期的《建设工程规划许可证》。

2019年，某市资规局某区分局对涉案B7301地块进行调查，结果显示该地块的使用现状为大部分空地。2019年3月19日，某市资规局作出《闲置土地调查通知书》，并于2019年4月18日向某公司送达。2019年12月23日，某市资规局向某公司作出《闲置土地认定书》。2020年3月18日，某市资规局组织听证。经听证，某市资规局采纳某公司提出的因规划报建审批而耽误的期间不应计入土地闲置时间（合计163天）的申辩意见。因此，某市资规局于2020年9月18日向某市政府请示，认定案涉B7301宗地自出让合同约定动工开发的2017年12月31日起至2019年12月24日下达《闲置土地认定书》止，已闲置满1年11个月，扣除行政审批时间（163天），已满1年但不满2年。某市政府批复同意。2021年3月3日，经某市政府批准，某市资规局作出《征缴土地闲置费决定书》（以下简称46号《决定书》），决定按照该宗地出让成本价5.7亿余元的20%征缴土地闲置费1.14亿余元。

某公司因不服该决定，提出行政复议申请。在复议期间，某省政府于2021年5月19日组织某公司与某市政府进行听证，听取双方意见。2021年5月20日，某省政府组织某公司与某市政府进行现场勘察。2021年7月15日，某省政府作出60号《复议决定》维持某市资规局作出的46号《决定书》。某公司不服，遂于2021年8月3日提起行政诉讼，请求撤销某市资规局作出的46号《决定书》和某省政府作出的60号《复议决定》。

案件审理分析

本案一审法院审理认为，案件主要存在争议焦点为某市资规局作出的46号《决定书》及某省政府作出的60号《复议决定》是否合法。

关于某市资规局作出的46号《决定书》是否合法的问题。土地出让合同约定在2017年12月31日之前开工；某市资规局于2019年4月18日送达《闲置土地调查通知书》，涉案宗地闲置起止时间可以确定为2017年12月31日至2019年4月18日（合计474天）。某市资规局、某市政府答辩中均认可涉案宗地的闲置时间应扣除2018年7月26日至8月7日、2018年8月20日至8月31日、2018年9月6日至11月12日、2019年1月23日至4月23日共4段因规划部门行政审批而耽误的时间（合计179天）。从474天中扣除该179天，即使不考虑其他导致土地闲置的因素，涉案宗地因企业自身原因而造成闲置的时间也仅有295天，未满1年。某市资规局作出46号《决定书》，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。

关于某省政府作出的60号《复议决定》是否合法的问题。某省政府于2021年3月25日受理复议申请，经过延期30日的处理期限，其于2021年7月15日作出60号《复议决定》，2021年7月18日向某公司送达，明显超过了《中华人民共和国行政复议法》规定的处理期限，程序违法。前述4段期间系规划部门对送审方案进行审批及组织专家评审的时间，且根据审查意见函，某公司并未存在规划修改意见未及时整改到位的情况。因此，60号《复议决定》认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。

综上所述，某市资规局作出的46号《决定书》和某省政府作出的60号《复议决定》认定事实不清、适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。本案二审期间，经过多轮府院联动，某省政府、某市政府最终撤回了上诉。二审法院基本认同一审判决，但认为涉案土地闲置的截止时间应为闲置土地调查通知书作出之日而不是送达之日。笔者通过本文详细分析，以期为判断土地闲置期间提供借鉴意义。

启示意义

（一）土地闲置时间节点的认定逻辑

第一，闲置时间起算之日的认定逻辑。就动工开发的时间而言，司法裁判确立了不同顺位的认定标准：一是出让合同或者划拨决定书明确约定的动工开发时间。该约定为双方当事人的真实意思表示，在判断起算时间时具有最高优先级。二是以土地实际交付之日起1年作为使用权人应当开发动工的期限。该情况适用于双方没有合同约定的情况下作为法定起算点。三是在没有合同约定且没有具体的交付手续的情况下，难以核实实际交付时间节点。根据（2020）最高法行再304号再审裁定，因发证日期能够客观固定、无争议的权属取得时点，以此后一年设定动工期限，是兼顾行政机关举证难度与企业开发筹备合理周期的折中规则，所以，以国有土地使用证的发证之日起满1年为动工开发日最为合适。前述案件已经有合同明确约定在2017年12月31日之前开工，故不需要再顺位到后两种认定土地闲置时间节点。

第二，土地何时构成闲置应尊重各地的相关实践。在开发动工时间明确时，根据《闲置土地处置办法》（2012年修订，以下简称《办法》）第二条规定，超过合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发应当被认为闲置。但在实践中，各地法规规章又略有不同。土地何时构成闲置应同时尊重参考各地的相关实践。在开发动工时间不明确时，根据《办法》第二十二条的规定，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期。一些地区以建设用地批准书颁发之日作为起算基准；还有地区采用顺位规则综合适用多重判定标准：优先以交地确认书载明的交地之日起算。没有交地确认材料的，再依次按照土地出让合同、划拨决定书、建设用地批准文书确定起算时点。因此，人民法院在认定土地是否闲置时，应优先结合当地具体实际情况作出判断。

第三，闲置时间截止之日的认定逻辑。关于闲置时间计算的截止日，根据（2020）最高法行再113号、（2020）最高法行申1160号行政裁判的认定思路，其均以作出闲置土地调查通知书的时间作为计算土地闲置的截止时间而非送达之日。在最高人民法院印发的《第一巡回法庭关于闲置土地处置行政案件常见问题的解答》（以下简称《解答》）中亦明确，土地闲置的截止时间应当是自然资源行政主管部门启动闲置土地调查之时。笔者认同此观点。该裁判思路有以下两个方面的好处：一方面，有利于保护使用权人积极争取自己的合法权益。闲置土地调查通知书作出之后，土地是否能继续开发建设存在不确定性，使用权人有权依法及时进行陈述申辩、提供相关证据材料、申请听证等证明是非自身原因导致闲置。另一方面，亦有利于规制行政机关随意启动土地闲置调查。在司法实践中，若行政机关在闲置期限尚未届满且缺乏充分证据的情形下即启动调查，土地使用权人往往会出于对投资损失的顾虑而不敢持续推进开发建设。一旦由此造成项目拖延至闲置期限届满，行政机关再行送达调查通知书，可能不当加重土地使用权人的投资义务与风险负担。因此，以闲置土地调查通知书作出之日作为期限截止时点，较之送达之日更具公平合理性。

第四，闲置时间扣除规则。对于因政府原因造成土地闲置的情形，现行《办法》未就闲置时长扣减作出细化规定。前述案件裁判逻辑采纳先认定闲置事实，再分段核算、单独扣减的处理路径。即在确认土地已构成闲置的基础上，再甄别区分闲置成因，对属于政府原因的相应时段予以扣减。总而言之，闲置时长扣减的核心落脚点在于对闲置成因的准确判断上。另参照（2020）最高法行再304号裁判确立的裁判规则，仅有全域规划变更、政府强制停工、长期不予核发规划许可等足以完全阻断项目开发的行政行为，方可作为扣减闲置时长的法定事由；轻微规划调整、局部地块被占用等情形，不属于应予扣除的政府原因闲置时段。

（二）土地闲置中政府成因的司法认定规则

第一，合同约定层面。土地未依约交付是构成政府原因闲置的常见情形，“三通一平”（建设项目在正式施工前，施工现场应达到水通、电通、道路通和场地平整等条件）不达标即为典型表现。在有法律规定但无合同约定时，人民法院在司法实践中通常结合《办法》第二十一条或相关地方政府规章，认为土地开发应当具备“三通一平”的基本条件且该条件属于政府应负义务。在实践中亦存在出让合同将前述配套义务明确转由土地使用权人承担的情形。若该约定确系各方真实意思表示，不应机械援引《办法》否定相关合同条款的效力。对于合同已订立但相关义务约定不明的情形，人民法院应重点考量合同订立的时间节点。根据《解答》的相关规则，在2007年9月8日《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》施行前，土地有偿使用合同中未约定基础设施配套建设或者约定内容不明确，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。

第二，过错认定标准。在政府未违反合同约定义务，或出让合同未约定相关配套、审批义务的情形下，过错程度是划分土地闲置责任的重要依据，司法审查主要从过错客观性与可归责性两个维度展开。

一方面，应审查是否客观存在政府过错及对土地闲置的持续影响程度。司法裁判通常认为，行政机关负有核发国有土地使用权证书、处置土地使用权权属争议等法定义务，该义务基于土地管理法定职权产生，区别于普通合同约定义务，不得通过当事人约定予以免除或转移。同时，土地使用权人自身消极怠工、放任土地闲置损失扩大的过错后果，不应归由行政机关承担。据此，人民法院要精准甄别土地闲置的过错主体，即便行政机关存在履职瑕疵，亦需以该过错属于实质性、长期性影响项目动工开发的过错为认定前提。所谓实质性过错，是指行政机关未依法履行法定或既定职责，未形成明确处置、解决方案，导致土地使用权人无法通过合理方式规避开发施工困难，推进项目建设。该类过错的存续时长，可参照实践中一些地域的有关规定，考虑以一年时间作为考量标准。

另一方面，应审查政府过错的可归责性。行政机关对建设项目负有及时审查、书面告知整改意见、按期作出审批决定的职责。即便《办法》第八条未明确列举行政审批迟延属于政府闲置事由，但在司法实践中普遍通过兜底条款，将无正当理由的审批迟延纳入政府原因闲置的认定范畴。若土地使用权人严格依规整改、项目方案无不当瑕疵，因行政机关组织专家评审，审批周期过长导致的土地闲置，应当归责于行政机关。反之，若土地闲置的表象为审批周期较长，但实质系土地使用权人多次擅自变更项目方案、未按行政机关要求完成项目整改所致，则行政机关不存在可归责过错，无须承担闲置责任。

第三，信赖利益保护层面。在特定情形下，即便行政机关不存在违约或法定过错责任，人民法院仍可基于信赖利益保护原则，将政府因素认定为土地闲置的实质成因，旨在避免土地使用权人基于法律规范及行政机关公权力行为产生的合理期待利益落空。该裁判规则的本质是立足于优化营商环境、助力土地资源高效利用的司法价值导向。针对政府原因与企业自身原因相互交织、难以明确区分的复杂情形，人民法院可适用比例原则审慎裁量，力争实现政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。

（本文作者吴佳敏获评第六届全国审判业务专家）

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编辑/孙敏