生态环境法典时代，政策环评如何破解实践难题？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

开展政策环评是生态环境保护工作参与综合决策、防范环境风险的重要抓手。今年8月，生态环境法典正式施行。政策环评工作如何对标生态环境法典的具体要求，在服务宏观决策、推进高质量发展、协同推进降碳减污扩绿增长中发挥更大作用？日前，政策环评理论方法与实践探索研讨会召开，众多专家学者围绕这一话题展开讨论。

政策环评主体下沉、对象拓展

政策相较于规划、项目影响更深远、不确定性更大，一旦决策失误导致的环境治理成本更高。

因此，生态环境法典第二十六条明确，国务院有关部门和县级以上地方人民政府组织制定经济、技术政策和措施，应当充分考虑对生态环境的影响，听取有关方面和专家的意见。

复旦大学上海市生态治理政策重点实验室执行主任朱俊认为，生态环境法典中多项条款与政策环评直接相关，可为制度建立和完善提供依据。

事实上，将生态环境法典与《中华人民共和国环境保护法》（2014修订）进行条款对比，可以看出政策环评工作的细致变化。中国环境科学研究院正高级工程师李小敏认为，评价主体下沉和评价对象拓展这两项变化尤其值得关注。

其中，生态环境法典中将政策环评的评价主体，由“省、自治区、直辖市人民政府”修改为“县级以上地方人民政府”，增加了市、县两级。

“市、县级政府处于行政管理和经济发展的最前线。大量的产业规划、园区建设政策，以及具体的产业扶持、招商引资措施，其实际制定权和审批权往往集中在市、县两级政府。”李小敏认为，主体的增加是将生态环境考量下沉到市、县层面，有利于落实源头防控。

此外，生态环境法典中将政策环评的评价对象由“政策”扩展为“政策和措施”。李小敏表示，不同于以政府名义发布的规范性文件或红头文件，政府同样出台“实施方案”“行动计划”“补贴目录”等行政措施来推动众多直接影响生态环境的行为。

“这种立法技术的创新，目的是让立法覆盖真实发生影响的行政行为。”李小敏这样评价道。

技术方法、工作模式仍需探索

研讨会上，生态环境部环境工程评估中心研究员耿海清现场展示了一张折线图，图中清楚地表明了近25年国内针对政策环评研究的文章数量变化。

“显而易见，国内针对政策环评的研究缺乏连续性。研究发文数量的高峰，其中一次便出现在2022年。”耿海清解释，这样的数据变化与2021年8月第一批政策环评试点工作正式启动密切相关。

事实上，总结试点工作的经验与问题，可以对完善政策环评工作起到直接推动作用。浙江生态环境集团评估中心高级工程师刘敏娜表示，试点实践中，一些政府部门并不明白源头环境风险预判的价值，容易将政策环评理解为一项程序性技术任务。这导致的结果便是，相关经验在试点结束后持续性推广的力度不足，也没有及时针对成果应用情况开展跟踪评估。

理解的偏差，同样还会影响到政策制定部门开展政策环评的积极性。生态环境部环境工程评估中心区域评估部主任刘殊表示，我国的政策制定部门总体上担心会对其权力或工作构成制约，因此对开展政策环评工作存在一定疑虑。

政策环评需要一套独特的理论方法体系，专家普遍认为，2020年发布的《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》，偏向于宏观层面的技术指导或者“总纲”，缺乏具体的预测、评价方法，技术方法亟待完善。

南开大学教授徐鹤指出，传统政策环评多以定性研判、情景分析、指标打分为主，因果识别偏弱、量化证据不足，难以将“观察到的环境变化”与“政策造成的环境效应”厘清。刘殊同样认为，简单的定性评价越来越不能满足政策环评工作需要，对定量、半定量评估方法的要求日益提高。

此外，从试点实践来看，政策环评的工作模式也需要继续探索。浙江省杭州市生态环境局环评处处长陈天力表示，政策环评当前介入时机和流程尚不明确。触发机制不统一，哪些政策必须做、基层部门怎么发起、公众如何参与、成果怎么落地，操作流程等尚没有统一标准。定位边界认识不统一。政策环评、规划环评、项目环评三者的功能边界容易混淆，对于政策环评应该输出什么、成果如何应用，不同部门认识不一致。

应尽快开展新一轮试点实践

政策环评是我国源头预防体系不可或缺的组成。那么现阶段，应该如何推动政策环评相关工作日臻完善？

李小敏认为，借着生态环境法典的东风，应该尽快开展新一轮政策环评试点，以省、市、县的政策和措施为对象，探索市县级政策环评的技术路径和工作机制。朱俊同样认为，政策环评正处于由试点探索向制度建设过渡的阶段，应抓住法典实施的契机。

针对政策环评技术方法开展更广泛的探索研究，目前来看十分必要。刘殊认为，应拓宽政策评价领域，将经济、技术类政策作为重要的评价对象，开展针对不同类型政策环评的方法学研究，为未来制定更加详细的技术规范做好技术储备。

徐鹤则表示，应将计量经济学方法引入政策环评，依托面板数据与准自然实验框架，定量识别政策实施的净环境效应，尽快建立一套系统全面的政策环评指标体系。

李小敏认为，应当增加科研投入，组织学术研讨，研究提高政策环评有效性路径，确定判定政策生态环境风险的原则，建立政策实施跟踪评估机制。

当前，很多政策制定部门和社会公众尚不了解政策环评的职能定位、工作机制和重要作用，因此做好宣传工作至关重要。耿海清表示，应组织各试点单位和专家学者通过报纸、期刊、网络等媒体广泛宣传政策环评的理念、经验和作用，以及国内外成功案例。