“非升即走”协议纠纷的受案范围与法律适用

“非升即走”协议纠纷的受案范围与法律适用

本文刊登于《人民司法》2026年第19期

文 / 郑璐瑶

作者单位：江苏省南京市鼓楼区人民法院

内容提要

“非升即走”制度作为事业单位人事聘用制度改革的重要实践，近年来在高校及科研院所广泛推行，但因考核标准、解聘条件、经济补偿等问题引发的纠纷日益增多，成为司法实践中的热点与难点。该类争议兼具学术自治与劳动权益保障的双重张力，在受案范围上存在“考核评审异议”与“解聘行为效力”的界分困难，在法律适用上存在“人事规范优先”与“劳动法律补充”的顺位争议。为解决此类问题，宜建立“关系定性—程序要件审查”两步走判断法，将“非升即走”协议纳入审查框架，同时在法律适用上构建层次化适用规则，确立人事规范的优先适用地位，严格限定劳动法规参照适用的条件与说理要求，贯彻有限司法审查原则，并通过裁审衔接机制统一裁判尺度，实现高校办学自主权与教师合法权益之间的有效平衡。

目次

一、问题的提出

二、实践困境：司法实践中的受案困惑与法律适用分歧

三、理论辨析：“非升即走”协议的双重属性与司法审查边界

四、协调裁判路径：审理要点与规则构建

一

问题的提出

事业单位人事制度改革是我国公共部门治理体系现代化的重要组成部分。自2002年国务院办公厅转发原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（国办发〔2002〕35号，以下简称《聘用制度意见》）推行以来，聘用制逐步取代传统的身份化编制管理，成为事业单位用人的核心模式，2014年出台的《事业单位人事管理条例》以行政法规的形式正式确立了聘用合同制度的基础地位。公立高校作为公益二类事业单位，是人事制度改革的重点领域。为激发科研活力、优化师资结构，建立“能进能出”的竞争性用人机制，借鉴高等教育发达国家终身教职制度中的“预聘—长聘”模式，国内多数高校相继引入“非升即走”制度。该制度通常给予新进教师若干年试用期（一般为3年至6年），并签订短期的“预聘”合同，试用期满接受考核，通过考核者进入“长聘”序列，获终身教职，反之必须离职或接受转岗安排。

近年来，伴随“非升即走”制度的全面铺开，相关人事争议案件数量明显上升，且因涉及学术评价标准、职业发展权保障等敏感问题，极易引发社会关注。从郭某诉江南大学聘用合同纠纷案，到蔡某诉上海师范大学聘用合同纠纷案，再到大量因聘期考核未通过引发的矛盾纠纷，争议的核心集中于“升”的标准是否合理、“走”的程序是否正当。相较于一般事业单位，高校人事争议因涉及学术自治而更具复杂性，“非升即走”制度集中体现了事业单位人事关系的双重属性，以此为对象展开研究，能够更清晰地呈现当前人事争议司法救济的制度症结。

二

实践困境：司法实践中的受案困惑与法律适用分歧

“非升即走”协议引发的争议，法院应当受理哪些事项、依据何种法律规范进行裁判？前者决定了纠纷能否进入司法程序，后者决定了进入后如何审理。这两个相互关联的问题，直接关系到事业单位用人自主权与劳动者权益保障的平衡，而司法实践均呈现出显著的分歧与困惑。

（一）受案范围的实践限缩

在“非升即走”协议纠纷的司法实践中，受案范围作为诉讼程序的入口，其界定标准直接决定了当事人能否获得司法救济，而现行的规范框架存在模糊性。根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释〔2003〕13号，以下简称《事业单位人事争议规定》），人事争议的受案范围被限定在3类事项，即辞职、辞退和履行聘用合同所发生的争议。《事业单位人事管理条例》第三十七条同样规定，事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照劳动争议调解仲裁法等有关规定处理。而劳动争议调解仲裁法第二条所列举的劳动争议事项，同样围绕辞职、辞退、劳动合同的履行、劳动报酬等展开。审判实践中，对于因“非升即走”引发的争议是否属于“履行聘用合同”的范畴，存在较大分歧。

第一，职称评审异议是否可诉？“非升即走”制度的核心逻辑是“以评促聘”，职称评审结果直接决定教师能否续聘。然而，法院普遍将职称评审认定为高校依据法律法规授权行使的内部管理职权，属于学术自治范畴，排除在司法审查之外。在殷某诉上海海事大学人事争议纠纷案中，法院明确指出，原告如对考核结果有异议，可以按照规定申请复核、申诉，但考核评价本身不属于法院的受案范围与审理范围，不具有可诉性。类似地，在最高人民法院民事审判第一庭编著的《民事审判指导与参考》第43辑中，相关作者亦认为对教师与事业编制学校之间因职级、职称、职务或者岗位调动等产生的争议，人民法院不应受理。有实证研究对134份二审裁判文书进行分析后发现，约49%的人事争议诉讼未进入实体审理即告终结，其中“不属于受案范围”是主要原因之一，涉及职称评聘、考核评价等类型。这种裁判立场的当然结果使“非升即走”纠纷中最核心的职称评审争议被隔绝于司法救济之外。

第二，考核标准应否被审查？“非升即走”协议的履行周期通常长达3~6年，部分高校在聘期内单方面调整考核标准，如扩大论文收录范围、提高科研项目级别要求等，导致原本符合合同约定的教师在考核时不达标，教师就此提起的诉讼多因“属于高校内部管理事项”被驳回。因此，考核标准是否合理这一问题，也未被实质探讨。理论界已有观点认为，如果高校在招聘公告中未明确告知“非升即走”条款，或在合同履行中单方变更考核规则等情形，可能构成对教师知情权和信赖利益的侵害，相关解聘行为应受到司法审查。

第三，解聘行为是否属于“履行聘用合同”争议？与考核评审异议不同，因“非升即走”协议约定的条件未成就导致的解聘或不予续聘行为，法院倾向于认定为系履行聘用合同引发的争议。在前述殷某诉上海海事大学人事争议纠纷案中，法院认为被告依据聘用合同附件约定的工作任务目标及学校制度进行续聘期考核，在原告考核不合格且待转岗期满后终止聘用关系，属于聘用合同期限届满后的正常处理，应纳入人事争议审理范围。

总体而言，当前司法实践对“非升即走”协议纠纷的受案范围采取了极为限缩的解释立场，除了直接解聘、辞退以及明确的合同履行争议，大量与教师切身利益相关的核心争议未被实质判断。这一限缩态势背后集中体现为3个层面的失序：一是法定范围存在模糊性，对于“履行聘用合同”是否涵盖“非升即走”条款的订立、履行及终止并不明确；二是排除范围存在实践分歧，对于考核标准合理性、评审程序合法性等争议，各地裁判说理亦不统一；三是仲裁与诉讼的衔接存在错位，劳动人事争议仲裁委员会与法院对受案范围的认定标准存在差异。

（二）法律适用的裁判分歧

在“非升即走”人事争议的诉讼过程中，法律适用环节同样存在分歧。尽管《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函〔2004〕30号，以下简称《人事争议答复》）确立了“人事规范优先、劳动法补充”的框架，“非升即走”协议的特殊性使该框架面临诸多挑战。

其一，“非升即走”条款的定性之争。该条款究竟属于“附解除条件”还是“附期限”的合同条款，直接决定其效力来源与法律适用路径。若将其解释为附解除条件，根据劳动法第二十三条规定，劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止。但是劳动合同法第四十四条明确列举了劳动合同终止的法定情形，劳动合同法实施条例第十三条亦强调了用人单位与劳动者不得在法定劳动合同终止情形之外约定其他终止条件。鉴于此，高校并无权与教师在聘用合同中事先约定合同终止情形，因此，将该条款理解为附解除条件可能因缺乏法律依据而面临效力障碍。因而，在某聘用合同纠纷案中，一审法院将“非升即走”协议认定为附解除条件合同，二审法院却将其认定为附期限的聘用合同；在另一起人事争议纠纷案中，法院则按照双方约定的聘用合同起止期限，认定劳动关系终止于转岗期限届满时。

其二，经济补偿的支付标准存在分歧。根据《事业单位人事管理条例》第十六条，事业单位工作人员年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续2年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同。同时，根据《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发〔2002〕35号），聘用单位提出解除聘用合同，受聘人员同意解除的，聘用单位应当根据受聘人员在本单位工作年限支付经济补偿。但在“非升即走”实践中，部分高校以合同期满自然终止为由拒绝支付经济补偿，而教师则主张“非升即走”实质构成因不能胜任工作而解除合同，应参照劳动合同法第四十六条支付经济补偿。

其三，违约金条款的效力认定不一。“非升即走”制度往往与服务期、违约金条款相伴而生。部分法院全面支持约定效力，肯定违约金与待遇返还的合法性；另有法院则对约定效力进行限缩性解释，认为协议中关于“培训期间退还单位发放的工资和缴纳的社保”的条款因缺乏明确法律依据或涉嫌不当限制劳动者基本权益而被认定为无效。这种分歧根源于“非升即走”聘用合同兼具社会行政与劳动双重属性，导致法官在选择法律规则时容易产生不同的理解。

三

理论辨析：“非升即走”协议的双重属性与司法审查边界

通过梳理事业单位人事制度的改革进程，能更好地帮助界定该类争议的受案范围与法律适用。回溯改革历程，事业单位曾长期被纳入传统党政机关的行政管理体系，实行与公务员类似的任命制与管理模式。然而，随着社会主义市场经济体制的建立与公共服务体系的多元化发展，事业单位所承担的职能与其工作人员的法律地位，同行使国家行政权力的公务员群体呈现出本质差异。沿用行政化管理模式，已然难以适应其专业性、服务性与相对独立性的运营需求。有鉴于此，我国于本世纪初开启了事业单位人事管理制度的改革进程。2000年，中共中央办公厅发布《深化干部人事制度改革纲要》，首次明确建立以聘用合同为核心的用人关系。2002年《聘用制度意见》进一步推动了聘用制的试行。《事业单位人事争议规定》的公布，首次为法院审理人事争议案件提供了明确的范围与程序依据，意味着人事争议自此被正式纳入司法诉讼范畴。正是改革所引入的聘用合同制，将用人单位与职工的关系定位为趋于平等的权利义务主体，使得事业单位人事关系得以“去行政化”并向劳动关系靠拢，从而为司法介入“非升即走”争议提供了必要的法理前提。

（一）法律性质的界定

从法律层面看，“非升即走”协议的法律性质直接关乎后续法律规制路径的选择，学理与实务中主要形成了3种具有代表性的观点。

1.劳动合同说

劳动合同说认为“非升即走”协议在本质上具有劳动合同的基本属性，其核心依据在于聘用关系符合劳动从属性的根本特征，事业单位对工作人员有组织管理与指示支配权，且聘用合同在形式、内容、权利义务结构上均与劳动合同高度同质。这也是目前司法实践的主流裁判立场。多数法院将“非升即走”协议认定为劳动合同，将纠纷归入人事争议范畴，参照适用劳动法以及劳动合同法的相关规则进行审理。这种认定的规范依据是《事业单位人事争议规定》中“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”的内容。在郭某诉江南大学聘用合同纠纷案等典型案例中，法院均按照劳动争议的裁判逻辑，围绕合同的订立、履行、终止是否符合约定展开审查。在此路径下，司法审查的重点是契约的合意性与履行的符合性，一般不涉及对高校管理行为合法性与合理性的评价。劳动合同说的优势在于为教师提供了相对明确的救济路径，与现行司法实践的衔接相对顺畅。但其局限性同样明显，单纯用劳动合同的视角难以充分回应“非升即走”协议中高校行使公权力的一面，职称评审权的行使、单方解聘决定的作出等，均超越了普通劳动合同关系中用人单位的权限范畴。

2.行政协议说

有部分学者认为，高校等事业单位承担公共服务职能，具备公益属性，其用人自主权受编制管理、公开招聘、工资核定等行政规制严格限制，合同双方地位并不完全平等，因而更具公法契约特性。该学说的优势在于，能够将高校行使公权力的行为纳入司法监督的视野，即法院可以依据行政诉讼相关法规对高校的解聘决定、职称评审等行为进行合法性审查，包括程序是否正当、是否滥用职权等。但这一观点面临规范层面的障碍，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第3条明确将“行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议”排除在行政协议受案范围之外，因此，完全的行政协议定性与现行制度框架存在张力。

3.折中说

鉴于劳动合同说与行政协议说均难以完整解释“非升即走”协议的复合属性，越来越多的学者倾向于采取折中的立场。从制度本质来看，“非升即走”协议确实兼具民事契约的合意性与行政管理的强制性，形成公私法交融的特殊形态，故“非升即走”聘用合同宜界定为新型社会行政劳动合同。该类合同同时包含“社会行政”与“劳动”双重因素：一方面，高校作为法律法规授权组织，在自主管理范围内行使社会公权力，合同目的具有公益属性，高校在合同订立与履行过程中享有优益权；另一方面，协议的订立以合意为基础，教师有权自主决定是否接受聘期期限、考核条件与待遇标准，具备契约的核心属性。“非升即走”协议在形式上属于固定期限合同，受劳动合同法基本框架约束。这一性质定位意味着，对“非升即走”争议的司法审查，既不能简单套用一般劳动关系规则，也不能完全放任高校自主管理，而应在尊重办学自主权的前提下，对涉及教师基本劳动权益的事项进行有限司法审查。

（二）司法介入的正当性边界

“有权利必有救济”是法治的重要原则，“非升即走”协议的履行关系到教师的劳动权、职业发展权和财产权益，若完全以高校自治为由排除司法审查，将导致教师权利缺乏最终的法治保障。同时，大学自治也是现代高等教育制度的核心基石，学术自由是教师职业的本质属性，司法过度介入专业判断将损害学术自治，违背高等教育发展规律。因此，合理划定司法介入的边界，是破解“非升即走”协议纠纷救济困境的关键。

1.学术自治领域：不予实体审查

“非升即走”协议中涉及的职称评审是学术自治的重要组成部分，具体而言，对教师学术能力的评价、科研成果质量的判断、学术发展潜力的预估等事项，是体现高校办学自主权的核心内容，高等教育法第三十七条规定，教师评聘属于高等学校自行决定配置的资源。司法机关由于学术专业知识的局限，无法对学术判断的实体合理性作出准确评价，因此应当保持司法谦抑，尊重高校的专业判断。多数国家法院在审理终身教职解聘纠纷时，对学术能力判断本身亦保持高度尊重，仅在存在歧视或程序违法时才介入，这也是被普遍遵循的原则。

2.行政管理范畴：纳入司法审查

与纯学术判断不同，高校在“非升即走”制度运行中的行政管理行为，属于公权力行使的范畴，影响教师的基本程序权利和实体权益，可以纳入司法审查范围。具体而言，一是程序正当性事项，包括招聘与考核的信息公开、回避制度、教师陈述与申辩权的保障、解聘决定的说明理由与送达程序等，这些事项属于程序正当的基本要求，与专业学术判断无关。二是规则变更事项，高校如在聘期内单方调整考核标准，将直接影响教师的职业预期与信赖利益，应当接受司法审查。三是平等对待事项，考核与评审过程中如发生性别歧视、学科歧视、身份歧视等情形，则违反法律面前人人平等原则，不属于学术自治范畴。四是解聘权限事项，高校作出不续聘或解聘决定，必须符合法律规定，不得超越权限滥用解聘权，这也是合法性审查的基本内容。

综上，司法审查原则上不介入实体性的学术判断，程序审查优先，“非升即走”协议履行中的考核、评审、解聘等各个环节，都应当遵守最低限度的正当程序要求。实体层面，仅在高校的管理行为存在明显不当、滥用裁量权的情形下，才进行有限的合理性审查。

四

协调裁判路径：审理要点与规则构建

（一）遵循“两步走”判断法统一受案范围

为有效弥合“非升即走”协议纠纷的受案范围分歧，在确定主体适格、争议发生时间等常规要素后，法院在审判实践中可遵循“两步走”判断法，从关系定性到程序要件审查进行全面甄别，确保司法干预的合理边界。

第一步，进行关系定性，区分评审行为与解聘行为。核心任务在于对争议所涉法律关系的性质进行实质判断，关键是准确解读“履行聘用合同”的规范内涵，并将其与高校享有的内部管理自主权范畴相区分。如前所述，纯粹的内部管理行为，如职称评审标准制定、学术委员会评议过程、考核等次确定等，其本质是高校行使学术自治与内部人事管理权的体现。基于司法谦抑原则，并为尊重高校的正常学术秩序，此类争议原则上应被排除在司法受案范围之外，教师应依《事业单位人事管理条例》第三十八条通过复核、申诉途径救济。

“履行聘用合同”的范畴不应机械地局限于合同文本的条款。当争议实质性地关乎聘用关系核心权利义务时，如解聘或不予续聘决定的作出、待转岗期间的待遇保障、经济补偿的支付等，即便其在合同中未予明列，但只要与合同的履行存在紧密关联，即应纳入司法审查范围。若高校依据“非升即走”协议作出解聘决定，该决定已触及双方基础聘用关系的终止，则不再是纯粹的内部管理行为，属于履行聘用合同争议的范畴。

第二步，进行程序要件审查，聚焦仲裁前置与时效。依据人力资源和社会保障部《劳动人事争议仲裁办案规则》，人事争议需经仲裁程序方可进入诉讼。为了更好地保护处于相对弱势地位的工作人员的合法权益，此处审查仅要求争议经过仲裁程序，并不要求仲裁委员会必须对案件的实体内容进行审理和判断。同时，还应注意仲裁时效的审查。考虑到《人事争议答复》规定的“人民法院审理事业单位人事争议案件的程序依据劳动法关于争议解决程序的规定”，仲裁时效属于程序规范，应当适用1年的期间，以更好保护处于相对弱势地位的高校教师的合法权益。

（二）构建“层次化适用规则”规范法律适用

为缓解法律适用不一致所导致的“同案不同判”问题，探索构建一套层次化的法律适用规则尤为重要，核心在于精准把握人事规范与劳动法律之间的适用顺位与互补关系，确保司法裁判兼具合法性与合理性。

第一，优先适用人事方面的特别规定。根据劳动合同法第九十六条确立的“特别规定优先、一般规定补充”原则，“非升即走”协议纠纷应优先适用现行有效的人事方面的特别规定。尽管此条还规定了适用该法的前提是没有可以优先适用的“法律、行政法规及国务院另有规定”，但结合我国当前人事法律规范体系的现实情况，完全忽视地方性法规和规章并不现实。因此，可将涉及事业单位聘用合同的地方性法规和规章作为“特别规定”予以优先适用，这包括《聘用制度意见》类的政策性文件、《人事争议答复》类的司法指导性文件、《人事争议处理规定》类部门规范性文件等，以及各地在不与上位法冲突前提下制定的具体实施办法，如《上海市事业单位聘用合同管理办法》。但适用这些地方性法规和规章等应满足两个前提：一是不得与上位法相抵触，尤其是规章，司法实践中仅作“参照”适用，法院应保留对规章内容的审查权及是否适用的裁量权；二是其内容应“基于法定授权，对法律、行政法规及国务院其他规定中有关事业单位劳动合同的特别规定作出解释性或细则性补充”。

第二，明确“参照适用”的边界。在人事法律规范存在空白或规定不明时，可参照适用劳动合同法等劳动法律规范作为补充。在“非升即走”协议的性质认定上，若人事规范未作明确规定，可审慎参照劳动合同法关于固定期限劳动合同终止、无固定期限劳动合同订立等条款进行裁判。但参照适用不能简单全盘照抄，法官须在裁判文书中充分说明参照的理由与逻辑，详细阐述人事法律在何处存在空白，以及参照特定劳动法律条款为何是必要且恰当的选择，且参照适用不违背事业单位人事管理的特殊性。这种充分说理，不仅是限制自由裁量权、防止向劳动法规随意逃逸的必要约束，也能更好提升司法裁判透明度和公信力。

第三，在有限司法审查原则的指引下，法院对“非升即走”协议的审查应当区分不同事项、适用不同强度的审查标准。

首要维度是程序性审查。在“非升即走”协议的订立、履行与解除过程中，高校是否履行了信息公开、平等协商、说明理由、陈述申辩、回避等程序义务，解聘前是否履行调岗或培训程序等，应当成为司法审查的重点。若高校未将考核结果提前书面通知教师，导致其丧失复核、申诉权利的，应认定解除程序违法。程序性审查不涉及对学术判断的替代，而是确保高校在作出影响教师重大权益的决定时，遵循了最基本的程序正义。

核心维度是合法性审查。法院应当审查高校在“非升即走”协议履行过程中的行为是否符合上位法的规定——解聘决定是否有明确的法律或合同依据，校内规则的内容是否与教师法、高等教育法等上位法相抵触，高校是否超越了法定权限等。

补充维度是合理性审查。在高校的行为不违反具体法律规定但可能存在明显不合理的情形时，法院可以在有限范围内进行合理性审查。例如，考核标准明显违背学术发展规律、晋升条件设置显失公平、完全不考虑不同学科的研究周期差异等情形，法院可以依据“滥用职权”“明显不当”的标准予以纠正。行政诉讼法第七十条的规定，为此提供了规范依据。这种有限实体审查，既避免了司法过度干预学术自治，又防止了高校裁量权的滥用，不失为平衡二者的适宜路径。

（三）推动机制建设衡平裁判尺度

人事争议实体法律方面的匮乏和分散性是制约“非升即走”协议纠纷审判工作顺利开展的主要障碍，但是推动立法层面的发展不是一朝一夕之功，仅依靠个案裁判技术的完善尚显不足，还应当通过机制建设，理顺裁判标准的形成与传导路径。

在内部机制层面，强化上级法院特别是高级人民法院的指导职能，依据2020年最高人民法院出台的《统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》与《关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》，高级人民法院可筛选并发布辖区内“非升即走”协议纠纷的典型案例，提炼出统一的裁判规则，供下级法院审理类似案件时参照。例如，对于“非升即走”协议的性质认定、考核不合格解除的程序要件、经济补偿的支付条件等多发问题，可通过类案检索机制推动同案同判。

在外部协同层面，加强与人事仲裁机构的沟通研讨，建立常态化的裁审衔接机制。鉴于人事争议仲裁与诉讼在处理上存在衔接错位：仲裁机构多依据人事政策规章裁决，而法院对行政规章和政策仅作参考，二者在受案范围和法律适用方面存在不同理解。如在受案初期就对“非升即走”协议中常见的争议重点进行有效沟通协作，针对考核标准合法性、解聘程序合规性、经济补偿计算方式等多发问题，共同研究并形成统一的处理指导意见，就能从源头上减少裁审结果不一致的现象，降低诉讼成本，减少矛盾。

结语

“非升即走”的制度核心既不是“升”，也不是“走”，而是以合同为载体的教师聘用与管理。片面地强调“升”或“走”都将异化该制度的制度价值。在司法实践中，应理性剖析“非升即走”聘用合同中的公法与私法问题，综合考量其所蕴含的社会行政因素与劳动因素。在尊重高校办学自主权的同时，对涉及教师基本劳动权益的解聘行为进行有限但有效的司法审查，方能实现高校人事制度改革与教师合法权益保障之间的动态平衡。

来源：人民司法杂志社 编辑：石慧