“大拆大建”退场，武汉如何重算城市更新的三本账？

【文/观察者网 林铃锦】

这些年，一个词汇的变动彰显了城市治理话语体系里的重心迁移。过去我们常提旧城改造、棚改，如今越来越多的用语改为城市更新。从部委文件、地方政府工作报告，到街巷张贴的公示公告，这个词汇的曝光度持续走高，几乎成了城市治理的关键词。

在厦门大学经济学院副教授丁长发看来，名字换了，内涵也跟着变换。过去的旧城改造，最要紧的是解决“有没有”——房子够不够住，路通不通，水电有没有。一片老城区推倒重来，效率高、见效快，几年工夫就能让居民搬进新楼。现在的城市更新，要回答的是“好不好”——住得舒不舒服，社区便不便利，老建筑该不该留，街道还认不认得。一个解决的是基本生活条件，一个追问的是城市发展的质量，这是两套完全不同的逻辑。

厦门大学经济学院副教授丁长发

这种变化不是突然发生的。城市扩张了几十年，可开发土地趋于饱和，新建开发空间收窄，存量资源成为发展主线。人口层面也一样，人口结构进入新常态，增量带来的红利在退潮。这个时候再谈发展，谈的就不再是摊大饼，而是把手里的家当盘活、用好。

大拆大建的功劳与代价

要理解这轮变化，得先承认一个事实：大拆大建曾经十分高效。城镇化刚刚起步的时期，城市底子薄，缺水电、缺路、缺房子，接近“从无到有”。那时候拆一片、建一片，效率极高，几年工夫就能让一大批人住进新楼。用经济学的说法，是收益大于成本，所以那个时代推得动、推得快，也在短时间内改善了亿万人的居住条件，还顺带拉动了经济增长。这份历史功劳，不该被一笔勾销。

问题出在“发展的一定程度以后”。当城市从增量转向存量，房子不再那么紧缺，地也没那么金贵，继续按老办法拆，账目就开始发生反转——成本渐渐高过收益，而且高出的部分，不只在钱上。今天再回头看那些被大拆大建扫过的街区，留下的遗憾，清晰可见。

成本、人情与文脉：大拆大建的三笔账

丁长发给大拆大建算了三笔账。第一笔是经济账。建筑是有生命周期的，不少房子远没到该拆的时候，其中一些还承载着值得传承的历史。一拆了之，历史被抹掉，建筑垃圾成堆，补偿成本居高不下。这些代价，经济顺周期的时候还不成问题，如今却日益沉重。此外，钢筋水泥垒起来的高楼，若干年后又将成为新的老建筑，循环往复，城市被反复折腾，投入和产出越来越不匹配。

第二笔是社会账。胡同、弄堂、熟人社会，几十年处出来的街坊邻里，一拆就散了。老城里的低收入家庭被迁到郊区，通勤变长，生活成本、就业成本一起涨。省下的地价，抵不上普通人丢掉的安稳。一个社区几十年攒下来的信任、互助和人情，是钱买不回来的，一旦拆散，很难再重建。

第三笔是文化账。老街区、老建筑拆掉，换上按标准化图纸复制的小区，名字还起得洋气，“曼哈顿”、“巴黎”、“威尼斯”，结果千城一面。城市真正的文脉断了，留下的是一堆假古董、假古镇、伪洋城。推土机抹平差异的做法屡屡遭到学者们的批评。

三笔账算下来，如今再要大拆大建，代价将远远超过它带来的好处。

城市的“新陈代谢”：总体维持，微观更新

所以今天的城市更新，方向变了。不是不要更新，而是换一种更新：把城市当作一个活的生命体，保留它整体的脉络，在细节处做文章。老街区留着，老建筑留着，把那些不适应现代生活的地方一点点修整——下水道、管网、公共服务，慢慢补齐。总体维持，微观更新。

这个思路，最早由清华大学吴良镛先生等人提出，叫作“有机更新”。它强调的正是这样一层意思：城市不是机器，不是零件坏了就整个换掉；城市是有机的，它的生命在于持续的新陈代谢——旧的细胞不断更新，新的活力不断生长，但整体始终活着、始终延续。

这一变，变的不是工程的大小，而是对城市的态度：它不再是一件可以推倒重来的废弃构件，而是一个需要长期照料的有机体。城市的新需求不会停止，但它不应该表现在粗放的“拆建”上，而应该表现在不断的改善、修补和提升上。

政府为什么包办不起了？

理念调整，意味着参与主体的角色也要重塑。过去城市更新里，主要是政府和开发商在唱戏，一个出地，一个出钱，老百姓等着被安置。现在情况不一样了。

在丁长发看来，原因有两点：一是财政的处境。过去常说，吃饭靠税收、建设靠土地，土地财政这些年大幅收缩，这条老路子走得越来越艰难。几百万个老旧小区、厂区摆在那里，单靠政府拿钱，根本改不过来。二是政府也并非万能。它由同样有限理性的人组成，自上而下的建设思维，常常和老百姓的真实需求对不上——政府觉得该修的，居民未必急；居民最盼的，政府未必看得见。两边都不满意，钱还花了。一个街区该往哪里改、改到什么程度，往往要贴着居民的年龄结构、收入水平来定，这些细活，难以指望通过一张面面俱到、事无巨细的规划图全数覆盖。

可政府又离不开

那政府是不是可以退场？恰恰相反。城市更新里，政府的位置不仅没有变轻，反而更关键，只是角色变了：从包办一切的大管家，退到掌舵者、规则制定者、公共产品供给者、治理平台搭建者的位置上。

丁长发说得直接：为什么必须由政府来掌舵？因为市场有失灵的时候。资本天然逐利，地段好的项目抢着做，无利可图的老旧小区却没人碰——下水道、绿地、无障碍设施这些最基本的公共产品，交给市场，难以获得供给。在一些城市，资本挑肥拣瘦，好地段反复炒作，老旧片区无人问津，更新成了半拉子工程，这样的教训并不少见。如果完全放手让资本主导，老街区会迅速商业化、高档化，房租地价一起涨，原来的居民被挤走，文化的根基也一并瓦解。这些回报周期长、利润微薄的项目，往往是市场不愿投入、难以承接的领域，需要政府做好兜底保障。

所以城市更新从一开始就离不开政府的在场。它要负责定方向、立规则、守底线，把公共利益先摆到台面上，再让市场和社会在里面各显身手。这是“有为政府”和“有效市场”的分工：政府把公共服务的部分担起来，市场把能够市场化的部分做活，二者结合，事情才推得动。

政府的新角色，具体到操作层面，是一套新的功夫：先给城市做体检，把哪里有隐患、哪里设施薄弱摸清楚，再决定先改哪里；把项目的边界、强度、公共配套定死，让企业知道哪些不能碰；再通过补贴、基金、政策工具把社会资本引进来。政府不再盯着每一个工地，而是盯着整个系统——定规则、搭平台、守底线，把自己从具体建设里抽身出来，又始终站在规则的关键位置上。

武汉率先通过立法对此作出实践解答。2026年6月施行的《武汉市城市更新条例》，开宗明义确立“政府引导、市场运作、多元参与、共建共享”，核心要义在于 “引导” 而非 “包揽”。条例要求先体检、后更新，市、区政府定期体检，依据体检结果确定更新重点；决策设专家委员会，监管引入第三方评估，人大、财政、审计全程监督，从源头堵住“拍脑袋”上项目的空间。钱往哪里花也予以明确：财政资金重点投向市政、公共服务、公共安全设施和老旧住宅成套化改造这些公共短板，再通过城市更新基金、政策性资金撬动社会资本。

武昌湾1956公园是一个落点。那段岸线曾被武船厂区和堤防层层阻隔，市民“临江不见江”，如今被改造为长约1.1公里、约5万平方米的免费滨水空间，堤内抬升至与堤顶齐平，无界亲江，2025年10月开放后十个月迎来约108万人次。方向由政府引导，建设由国企牵头，运营引入市场力量，“把江滩还给市民”从第一天起就嵌入项目的核心目标。

微妙的分寸，精细的把控

这里的分寸，微妙就微妙在“既不越位，也不缺位”。

小区里那些介于公共和私人之间的准公共事务——消防通道、楼道、绿化、电梯维护——政府不必包揽，也不该包揽，责任要落到小区居民自己肩上；但规则、补贴、协调、监督，得由政府来搭台。加装电梯，一楼和顶楼利益相左，靠居民个体自己谈，协调成本高得谈不下来，经济学里叫“集体行动的悖论”——每个人都想受益，却没人愿意出头组织。这时候政府要出面定规则、给补偿机制，让受损的一方得到补偿、受益的一方多出些钱，不能都平摊。但具体改不改，又得尊重居民自发的意愿，不能靠行政命令硬推。

政府退到监管者、守护人的位置上，不等于撒手。小区的长期运营，绿化、保洁、电梯、屋顶，一桩桩都是要长期花钱的事，政府提供不了全部，但可以提供规则和平台，让居民、物业、市场各就各位。城市更新要源源不断地转下去，靠的正是这套各归其位、各司其职的机制。

分寸落到项目上，武汉用“统筹主体＋实施主体”的制度把政府从具体建设里抽出来：统筹主体梳理片区资源、整合平衡经营性与公益性空间，实施主体由具备综合能力的市场主体承担，政府只管搭规则平台、协调各方。

龟北启动片是“划底线”的例子。片区引入市场主体运营，政府守的是两条线：更新强度上，保留改造老厂房约8.8万平方米、只新建约2万平方米、37栋老建筑保留；结构上，文化型用地与商业设施用地按约五比五配置。企业可以赚钱，但经营自由始终被约束在公共框架之内。

“拆迁致富”不再，居民如何唱主角？

丁长发认为，最难的一关，在居民心里。过去大家习惯了“拆迁致富”，一听改造，先问补多少钱、搬到哪。现在要居民自己掏钱、自己参与，观念转不过来，事情就推不动。这不是居民觉悟的问题，而是账没算明白的问题。

要让居民从“要我改”变成“我要改”，说到底是一笔账：让每个人算得过来——改造之后，房子保值增值，居住品质实实在在提升，预期收益大过预期成本。有的城市小区改造后房价明显上涨，居民尝到了甜头，后续推进就顺得多；反之，账算不清、好处看不见，谁都不愿掏钱。这需要政府把账算明白、把过程做透明。

同时有三道坎要过。一是利益补偿：加装电梯，一楼采光、噪音受损，房屋还可能贬值，顶楼却大幅增值，受损的一方怎么办？受益多的一方是不是该多出资？补偿机制要建立起来，不能搞平均主义。二是政府公信力：这些年确实出现过豆腐渣工程、烂尾项目，也有过主官调走、承诺落空的例子，改造完物业费涨了、服务却跟不上。政府要把过程全程公开，让居民参与监督，信任才立得起来。三是决定权：改不改、怎么改，最终要听居民的，尊重每一户的意愿，不强制、不包办，更新才能走得长久。

武汉把这些道理做成了居民身边的事。青山区21街坊，134户居民自发组建住宅合作社，把30多种户型商议归并为7种，形成“居民主体、政府支持、市场运作”的模式，试点启动约半年134户全部签约腾退，2025年底交房，32层新楼补上655平方米空中花园、120个停车位、90多个充电桩，老街坊原址安居、邻里不散。

江汉区万松园路251号，104户人家的D级危房，居民自己出钱、自己做主，蹚过四年四道坎，按“原址、原貌、原状”原拆原建，2026年8月封顶、年底原址回迁，电梯和天然气都装上了。

粤汉里社区更小，一处废弃多年的铁路门球场，改不改、怎么改，连开五轮议事会，居民全票通过，大家五块、十块、五十块地认捐，加上企业和下沉单位共筹约十万元，用老武九线拆下的铁轨、站牌，把它变成了“家-粤汉里铁路文化记忆”广场，七位退休阿姨组成“七仙女服务队”天天轮值管护。政府把规则立好、把台搭好，剩下的事，居民自己唱主角。

尾声：更新的城市，转身的政府

城市更新的底色，说到底是“以人为本”。让那些平时没有太多话语权的普通人，也能分享城市发展的成果，住得安全、方便、有尊严。这既是对过去几十年发展欠账的弥补，也是城市走向成熟必经的一课。

政府在这一轮更新里做的事情，看似退了一步，实际是换了一种更难的担当：不亲手盖每一栋楼，却要守住每一条底线；不替居民做每一个决定，却要让每个决定都有规则可依。城市在更新，政府在转身，这场变革节奏趋于审慎，却走得更为扎实有力。

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