“十五五”社会保障将会如何改革？专家提醒缩小不同人群差距

十月初国新办那场＂开局起步＇十五五＇＂的发布会上，有一个数字很多人没留意：到今年9月底，三项社保基金累计结余11.2万亿元，基本养老保险参保人数10.79亿。听上去家底殷实，覆盖也够广。

但同一场发布会，人社部副部长李忠讲到下一步重点时，专门把＂灵活就业人员、农民工、新就业形态人员＂放在前面点名，又定了一个硬指标——＂十五五＂期间基本养老保险参保率稳定在95%以上。

参保率已经这么高了，为什么还要定95%这个＂软目标＂？剩下那5%是谁？钱袋子鼓到十一万亿，为什么官方反复讲＂扩面＂？真正的问题，就藏在这几个问号里。

答案得从一组对比数字找。按2022年《中国劳动统计年鉴》口径算，城乡居民基本养老保险的月均领取水平大约204.7元，企业职工退休每月平均3148.6元，机关事业单位退休人员月均6099.8元。

三档之间，是15倍和30倍的差。领最低那档的，恰恰是人数最多的一群——1.7亿城乡居民参保人，绝大多数是农民。

到2025年，城乡居民基础养老金最低标准每月再调20元，涨到143元，加上个人账户部分，全口径平均也就在300元上下。而2024年全国城市低保平均标准每月789元，农村低保平均594元。

换句话说，一个勤劳一辈子、按时交了十几年城乡居民养老保险的老农民，领到手的养老金，比吃低保的还少。这个事实，比任何学术报告都更能说清楚＂差距＂二字的分量。

有人会说，这是因为缴费基数低、积累少，天经地义。

听着像金融学道理，其实绕开了另一半事实：机关事业单位和企业职工养老金的＂视同缴费年限＂，是国家用财政兜底认账的；而农民在1985年到2005年间以农业税费、＂三提五统＂、义务工等形式对工业化的贡献，并没有被折算成任何形式的养老权益。

同样是对国家做过贡献，一边视同缴费、一边一笔勾销，这才是差距的源头。郑功成那句＂实质性地缩小不同群体之间的差距＂，不是客气话，是把二十多年没解开的历史账摆到了桌面上。

把这笔账看清楚，再去看＂十五五＂规划建议里那句＂落实基本养老保险全国统筹＂，就能品出味道。全国统筹这事儿，2022年就启动了，到今天四年多，推进得慢，坊间经常说是＂地方不配合＂。

这个说法只对了一半。真正的难点在于，职工养老保险账户在不同省份之间天然不平衡——广东深圳每年结余几千亿，东北三省当期收不抵支，让富省向穷省转移支付，中央财政还要再贴一块，牵动的是央地事权和支出责任的大改。

目前所谓的＂全国统筹＂，严格说只是中央调剂金制度，离统收统支——费率一样、费基一样、计发基数一样、调整节奏一样——还差着一大截。规划建议把＂落实＂两个字摆进来，等于告诉地方：缓冲期结束了。

但光把职工养老保险的池子做大，解不开开头那个问号。真正堵在制度门口的，是另外两亿多人：根据官方公布数据，中国灵活就业人员已经超过2.4亿。

外卖骑手、网约车司机、带货主播、代驾、家政阿姨、劳务派遣工，这些人在平台和用工单位之间没有标准劳动合同，有的甚至同时服务好几个平台。现行社保体系是上世纪九十年代按＂企业+职工＂这种标准劳动关系搭的架子，交费主体清楚、责任分配清楚。

可一个每天在三个平台跑单的骑手，谁给他交职工养老保险？他自己去户籍地按灵活就业人员交，又要承担全部缴费、还可能跨省转移接续麻烦。

于是很多人干脆不交。厦门大学高和荣教授那句话点得很准：不是不想参保，是制度没给他们开一个合身的入口。

把这两个问题——农民待遇低、新业态覆盖难——合在一起看，＂十五五＂社保改革的真正主线就清楚了：不是继续把现有的三轨五档缝缝补补，而是把制度的底座从＂职业身份保障＂切换到＂国民身份保障＂。

中山大学岳经纶提出的＂普惠性、非缴费型养老保险＂思路，就是奔着这个方向去的。什么叫非缴费型？

简单说，就是把基础养老金那一块从＂你交多少、我给多少＂的保险逻辑里拎出来，变成国家向全体合格年龄老人支付的一笔定额——不论你是农民、是外卖员、是国企退休还是机关退休，这一笔先给足、给平。

然后在这个底座之上，愿意多缴、能多缴的，再去买第二支柱的企业年金、职业年金，第三支柱的个人养老金。相当于一楼大家都有，楼上愿意加多少层加多少层。

这个思路到底可不可行？钱从哪儿来？两个口子。

一个是继续加大国有股权划拨社保基金的力度，自2017年启动划转以来已经完成了1.68万亿规模的划拨，但相对于国有企业的庞大体量，这个比例远未到位，国企利润分红机制也还有空间。

另一个是优化个税结构、推进遗产税、房产税等直接税立法，让高收入群体承担更多再分配责任。社保问题最后一定要回到税制问题，因为社保是分配，分配靠税收。

这个链条一天不理顺，养老金的横向差距就一天解不开。医保那头的问题，和养老保险是一个模子。

基本医保分城镇职工和城乡居民两条线，参保人数城乡居民更多，但基金支出水平差一大截，去药店、去三甲医院，账户里的钱和报销比例完全不是一个量级。

中国社会保障学会严娟提到的方向是＂以家庭为单位参保＂，让城镇职工账户的结余通过家庭共济流向城乡居民家人，这个口子2021年个账改革已经开了一条缝，＂十五五＂要往大里扩。

清华大学杨燕绥给出的更具体——以社会保障卡为载体做＂一卡通用＂，把养老、医疗、失业、工伤、低保、就业服务全部接在一张卡上。这事听着是技术活儿，实际是政治活儿：不同部门的数据壁垒、不同地区的待遇差异，都要在这张卡的后台一次性对齐。

真做成了，一个在广东打工的河南籍骑手，看病、报销、领取城乡居民养老金，不用再回户籍地折腾，这就是制度平权的最直接体现。说到这儿，有一个常被忽略的变量得点一下——人口。

国家统计局的口径里，2024年末中国60岁及以上人口已经突破3.1亿，占总人口22%，65岁及以上超过2.2亿。＂十五五＂这五年，正好是上世纪六十年代第二次婴儿潮退休高峰的加速阶段，每年新增退休人员2000万量级。

基金结余看着有11.2万亿，可当期收支的平衡压力一年比一年紧。时间不等人，改革再往后拖，窗口就关了。

绕一圈回到最开始那个问题：为什么官方要盯住剩下那5%的参保空白？因为这5%里，大多数是农民工、灵活就业者、小微企业从业者、残障人士。

他们恰恰是最经不起一场病、一次失业的人。社保这张网之所以叫＂网＂，不叫＂伞＂，就是因为要在最低点兜住所有人，而不是只给打着伞的人锦上添花。

＂十五五＂这五年，如果能把农民的基础养老金拉到低保线以上，把两亿多灵活就业者的参保通道打通，把全国统筹真正落到统收统支，比GDP多涨一个点都更有分量。

一个国家强不强，看的是尖端制造、是航母、是芯片；但一个国家稳不稳，看的其实是最普通那个老人每月能领到手多少钱，能不能看得起病。这两件事，前者决定我们走多远，后者决定我们走多稳。

十五五能不能走稳，关键就看社保这张网，底下的网眼能不能再织密一点。