证监会详解资本市场法治建设思路，推进证券法修改，完善证券民事特别代表人诉讼制度

来源：券商中国

10月20日，证监会首席律师、法治司司长程合红在2026金融街论坛年会分论坛上，系统阐述了深化金融法治建设、促进资本市场高质量发展的内涵。程合红表示，科学构建以《金融法》为“基本法律”的现代金融法律体系，证监会正在开展《证券法》实施效果评估和推进《证券投资基金法》修改工作。同时，完善证券民事特别代表人诉讼制度，推进落实证券先行赔付制度，更好保护中小投资者合法权益。

构建以《金融法》为“基本法律”的现代金融法律体系

目前，《金融法》草案已经全国人大常委会一读审议。程合红表示，我国《金融法》既不是在没有其他金融法律情况下制定的唯一金融法律，也不是对现有金融法律进行汇总、编纂而成的“金融法典”，更不是像美国制定《金融现代化法》《多德—弗兰克法案》那样同时对既有法律进行修改，而是在已有《人民银行法》《证券法》《证券投资基金法》《商业银行法》等诸多专门金融法律的基础上制定的，这关系到《金融法》与现有金融法律的立法位阶和适用关系问题，需要明确《金融法》在我国金融法律体系中应有的法律地位。

《金融法》草案主要是以规定我国金融领域的基本制度为要旨，调整和规范我国经济和社会生活中金融方面的基本关系，具有全局、长远、普遍和根本性的规范意义。程合红强调，有必要按照《立法法》的规定，将《金融法》在立法位阶上定位为“基本法律”，并由全国人民代表大会审议通过。这样有利于妥当处理《金融法》与其他专门金融法律之间的关系，特别是有利于处理好《金融法》与由全国人民代表大会审议通过的《人民银行法》，以及正在制定的《金融稳定法》之间的关系，有利于发挥制定《金融法》的意义和作用。

在金融领域，除了制定《金融法》之外，制定、修改《金融稳定法》《人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》等已列入全国人大立法议程。程合红介绍，证监会正在开展《证券法》实施效果评估和推进《证券投资基金法》修改工作。《证券法》于2019年修改，至今已6年多，证监会将在深入评估的基础上，研究推进将《证券法》修改纳入下一届全国人大立法规划。《证券投资基金法》于2012年修订，许多制度规定已经不适应当前实践需要和政策要求，需要抓紧完善。

完善证券民事特别代表人诉讼制度

自《证券法》建立证券民事特别代表人诉讼制度以来，投保机构已经提起了6件特别代表人诉讼案件，其中3件已经判决，实际赔付金额超过35亿元，涉及10万余名投资者，充分发挥了这一制度方便投资者的集约处理纠纷的优势，把众多分散的个体矛盾纠纷，纳入集中、统一的诉讼法律轨道予以解决。

程合红指出，我国A股上市公司数量已超5500家，投资者数量超过2.5亿人，在进一步加强对证券违法犯罪活动的立体追责的防风险、强监管背景下，将会出现更多需要适用这一制度的案件。但目前仅由投保机构一家负责特别代表人诉讼工作，不能完全适应市场发展和投资者维权需要。《金融法》草案一读稿在总结特别代表人诉讼工作经验基础上，明确规定“投资者、投资者保护机构可以依照有关法律规定代表具有同一种类诉讼标的的其他投资者提起诉讼，人民法院作出的判决、裁定，依法适用于原告及其所代表的所有投资者，但明确表示不参与或者退出诉讼程序的投资者除外”，进一步拓展了提起特别代表人诉讼的主体范围，对于更好维护投资者合法权益，更集约、有效地化解证券市场矛盾纠纷、维护市场和社会稳定，具有非常重要的现实意义。

程合红还提出，深入研究探索建立证券公益民事诉讼法律制度，充分发挥检察机关维护投资者合法权益和资本市场公共利益的优势作用。国务院“新国九条”提出，“探索开展检察机关提起证券民事公益诉讼试点”，证监会将积极配合有关方面，深入研究探索，努力尽早推动建立具有中国特色的证券民事公益诉讼制度，为充分发挥检察机关职能，更好保护广大中小投资者合法权益，促进资本市场高质量发展，提供新的制度保障。

推进落实证券先行赔付制度

近期，证监会就《证券市场先行赔付指导意见》向社会公开征求意见，进一步细化先行赔付运作程序安排，明确投保基金公司为先行赔付实施提供全流程支撑的功能定位，发挥中国结算、证券交易场所、证券业协会等的支持配合作用。同时，对于主动予以先行赔付、积极修复自身信用与市场生态的主体，在行政许可、行政处罚裁量、诚信监管安排等环节予以考量，促成更多先行赔付案例落地。

“积极推进落实证券先行赔付制度，增强市场自我修复的活力与韧性。”程合红指出，先行赔付制度是我国资本市场主体在自愿原则基础上的探索创新。目前广道数字案已经落地，实际赔付7680名投资者，赔付金额1.78亿元，清越科技案先行赔付工作也于近日启动，显示出这一制度高效赔付投资者的优势和潜力。

在发挥中介机构“看门人”作用方面，程合红表示，中介机构在证券虚假陈述民事侵权案件中的连带赔偿责任的明确，目的是通过加重责任形态、倒置举证负担，促使中介机构在执业过程中保持应有的职业怀疑和审慎态度，加大对受害投资者合法权益的正当保护。被损害的投资者可以请求发行人及中介机构中的一个或者多个连带责任人承担全部或者部分的赔偿责任，承担连带责任的责任人不能因内部责任划分而对抗受害投资者的全额赔偿请求，但有权对超越自身应承担部分向其他连带责任人追偿。这一制度是在立足我国实际、借鉴国际实践、听取各方意见基础上，反复研究做出的立法安排，是当前有效的法律规定，在实践中应严格遵照执行。

程合红强调，不宜将这一有利于维护投资者合法权益、有利于促进中介机构勤勉尽责的规定，异化为按份责任、比例责任，削弱对投资者保护的力度，弱化中介机构的“看门人”职责。在坚持落实连带责任法律规定的同时，相关中介行业也要进一步总结经验，完善中介机构勤勉尽责的执业标准，细化核查验证的具体规则，为诚实信用、勤勉履职的中介机构能够因尽责而公平地免责或减轻责任夯实法律基础。

程合红还指出，要依法用好相关法律的原则规定与授权、兜底、但书条款，进一步增强金融法律制度实施中的包容性、适应性。加强金融监管与金融司法协同，维护金融法治公正统一，包括充分发挥行政争议预防与实质化解的“3+N”工作机制作用，继续推进出台新的“3+N”证券相关行政执法司法政策文件，全面统一金融领域行政执法、行政复议、行政诉讼中有关重点问题的理解和认识；推动完善与金融领域集中统一监管体制相协调的行政诉讼管辖制度；对于因同一基础事实发生的金融刑事、民事、行政案件，研究实行集中统一管辖等。