全球央行独立性为何关键？美联储、欧洲央行、日本央行有何经验

2026年9月，美联储、欧洲央行、日本央行均加息，市场预计英国央行很快也将加息。全球主要央行重新开启加息周期，全球市场对央行们政策的两难也日益关注。

值此之际，在2026年外滩年会的圆桌会议“转型中的央行：职责、市场与宏观审慎风险”中，G30首席运营官、IMF战略、政策与监察部原主任帕扎巴西奥格鲁（Ceyla Pazarbasioglu）称，全球治理架构，尤其是全球金融架构，再次站在了十字路口。未来形势可能向好发展，同时也存在诸多风险。金融市场目前虽然相对平静，却隐藏着不少脆弱性和风险隐患，尤其给各国央行带来挑战。

为此，以色列央行原行长、G30荣誉主席、弗伦克尔-祖克曼全球经济学研究所主席弗伦克尔（Jacob A. Frenkel）、美联储原副主席科恩（Donald Kohn）、荷兰央行原行长诺特（Klaas Knot）、欧洲央行首席经济学家莱恩（Philip R. Lane）和日本央行原行长白川方明探讨了关于全球央行的多个话题进行了探讨，其中很重要的一个话题就是央行独立性问题。

为何要保持央行独立性？

弗伦克尔称，我们这些曾经从事央行工作的人，都曾遇到许多政治领导人提出这样的疑问：既然政府是由人民选举产生的，为什么央行现在却要求保持独立？我认为这是一个很有意思的问题，我们需要对此给出明确的回答。

“当我们谈论独立性时，并不意味着央行与政府毫无关系，也不意味着央行的地位高于政府。独立性的核心在于履行法定职责，也就是政府赋予央行的政策职责。在不同的国家，央行往往都有多重政策目标，这本身就是一项挑战。那么，如何实现协调，让不同的政策制定机构相互配合，同时又坚守央行自身的法定职责？”对此，他称，如今大多数央行的首要职责就是维护物价稳定。在许多公共政策讨论中，人们常常会提出这样一个问题：为什么认为物价稳定是最重要的政策目标？我们还需要考虑就业，以及其他方面的目标。但对于央行而言，最重要的政策目标就是实现物价稳定。原因在于，央行所掌握的政策工具，就是为了实现物价稳定而设计的。除非我们首先确保物价稳定，否则其他政策目标也就难以实现，而最有能力实现这一目标的机构，就是央行。

此外，伴随央行独立性，全球市场目前讨论的比较多的问题还有，数据在政策决策中的作用，即如何最有效地利用数据，从而作出高质量的决策？对此，弗伦克尔称，有两个观察点。其一，在很多情况下，尽管发挥着重要作用，但央行的政策行动往往滞后于形势变化。事后回顾时，人们常常发现，在某些情况下，央行放任通胀以超出理想水平的速度上升，未能足够及时地采取干预措施。这与货币政策对数据的依赖密切相关。如果央行的政策决策完全依赖于相关数据，也就是从市场上获取的数据，那么从定义上讲，政策行动必然会滞后。因为在数据已经发生变化前，央行就不会采取行动。这是我们吸取的一条非常重要的教训。央行必须具有前瞻性，即使相关数据尚未真正出现，也必须提前采取行动，这正是央行工作所面临的一项专业挑战。

从这点来说，他强调，资本市场的重要性也显著提升，尤其是在过去几十年间。资本市场所发挥的作用，就是通过预期将未来提前反映到当下，而且市场的反应速度非常快。但同时，当市场运作速度不断加快时，相关风险也会随之增加。也因此，从金融和金融市场的角度来说，风险管理、市场预期，以及央行最后一项最重要的资产就是公信力。因为市场必须相信，央行清楚自己在做什么。

美国、欧洲、日本经验

在确保央行独立性以及均以稳定物价为最主要目标的共性之外，美国、欧洲和日本央行也有各自的特点和经验。

科恩坦言，央行独立性所面临的压力，在美国已经非常巨大。而这种现象发生的同时，美国还面临着财政压力，这些压力都将进一步影响美联储货币政策。此外，还有接连不断的供给冲击。

因此，他称，“维护美联储独立性的最佳保障之一，就是实现物价稳定。然而，面对反复出现的供给冲击，例如石油价格波动、关税变化等，实现这一政策目标变得更加困难。”

在他看来，上述各种压力在短期内无法缓解，但不意味着美国正走向财政主导。他认为，美联储不会放弃维护物价稳定这一职责，因为民众非常厌恶通胀，且美联储正是采取措施抑制通胀的关键机构。

对于美联储具体可以采取哪些措施来维护自身独立性，科恩给出的建议是最重要的，保持非党派立场，始终专注于核心目标，即价格稳定和金融稳定。在美国，核心目标还包括双重使命中的劳动力市场目标，即充分就业。但充分就业也是建立在实现价格稳定的基础上的。所以，为了独立性，美联储必须专注保持物价稳定。

此外，科恩认为，沟通对保持美联储独立性、达成维持物价稳定目标也至关重要。“我们面临的挑战是要向公众和立法机构进行沟通。我们在与市场和学术界沟通方面做得非常好，但在向公众沟通方面做得并不好，因为我们往往会陷入技术官僚式的讨论。我们需要认真改进，同时也要与立法机构加强沟通。”他称。

诺特和莱恩从欧洲央行视角分享了对央行独立性的理解。诺特称，央行独立性的意义在于显著降低通胀成本。把上世纪70年代的高通胀与2020年代的高通胀做个比较，就可发现这点。20世纪70年代，通胀预期完全没有锚定，前美联储主席保罗·沃克尔最终因此不得不促成一次非常严重的衰退，以此来打破通胀预期的惯性。在2020年代，欧洲央行管委会每次开会都会查看通胀预期，甚至在实际通胀率一度达到两位数时，通胀预期最高也只有2.6%。所以，最终欧央行在没有衰退的情况下实现了通胀回落，失业率涨幅甚至未达到一个百分点。

基于此比较，诺特强调，央行独立性不是为了央行官员，而是为了整个社会显著降低通胀成本。同时，在欧元区，他称，央行独立性被写入《欧盟运作条约》，得到法律保障，这一点可能比全球任何其他地方更强。

诺特承认，财政主导风险在欧元区同样正在逼近，但如果央行屈服于财政主导而不加息，那通胀风险会上升，收益率曲线长端也会上升。对于各国政府来说，看着收益率曲线的长期端失控，要比在隔夜利率部分再承受几次25或50个基点的加息更痛苦。因此，虽然存在风险，但金融市场能够起到天然纠偏、制衡作用。

莱恩补充称，关于“央行独立性”，我们一直在货币政策的语境下讨论。但同时，欧洲央行也深度参与金融监管和监督工作。在这些领域，央行独立性是在更广泛的立法框架下进行的。

比如，他称“数字欧元”对欧元区货币体系至关重要，但它仍处于立法程序中。换言之，欧洲央行在这一更广泛领域，并不能独立地创造某些东西。尤其是在金融体系监管方面，欧洲央行深度参与银行监管，但并不制定法律。法律由议会制定，欧洲央行在法律框架内实施监管。所以，独立性在任何领域也都必须存在于使命授权之内，这点同样重要。

在各种结构性变化同时发生的情况下，维持央行独立性更加是一项挑战，日本经历过许多这类情况。白川方明分享称，央行独立性正受到挑战，而且因为社会和经济面临的问题非常困难且复杂，央行被要求承担太多事情，也因此很容易成为其他各方批评的目标。

他从另一个角度来看待这一问题认为，我们必须思考，为什么会形成这种局面，以及央行自身在多大程度上对此负有责任。他分析称，央行独立性制度源自上世纪70年代和80年代初高通胀的惨痛经历。人们形成了一种理念，即货币政策的目标是价格稳定，而这一任务被委托给独立的央行，通胀目标制框架正是这一理念的体现，这一框架直到大约20年前都运行得相当不错。然后，全球金融危机发生，且恰恰发生在通胀目标制被誉为巨大成功之际。回头反思，当时对通胀目标制的典型认识让人们形成了一种观念，即实现价格稳定就足以实现宏观经济稳定，而我们也往往因此不够关注各种形式的金融失衡。随后，因为担心通缩，央行又大规模实施量化宽松，或者将利率降至零附近，结果又导致高通胀。

基于此，他称，“全球央行必须思考为什么会发生上面这一系列情况，通过反思我认为，我们必须同时关注失衡情况，因为单靠价格稳定未必能够捕捉到这些失衡。通过货币政策努力实现价格稳定当然很好，但做得过头有时会很危险。此时央行也需要评估副作用，如果副作用可以忽略，那可以接受。但如果副作用不可忽略，那么过度的货币政策就会带来新的风险，央行管理着需要对此保持警惕。“