构建低空经济安全法律体系

来源：滚动播报

（来源：新华日报）

□ 徐冰灿

低空经济作为新质生产力的典型代表，正以前所未有的态势重塑我国经济发展格局。然而，伴随低空产业规模的持续扩大与应用场景的日益丰富，安全风险呈现出跨域传导、动态演变的复杂特征，暴露出传统治理体系与新兴产业发展之间的制度鸿沟。党的二十届四中全会明确提出“统筹发展和安全”的战略部署，要求通过法治手段防范化解新兴产业安全风险，为低空经济安全治理提供了根本遵循。

低空经济安全体系是一个多维度、系统性的法律范畴，涵盖空域安全、飞行安全、数据安全、公共安全、产业链安全等领域。传统分散化、管控型制度供给难以适配高质量发展需求，必须将“低空经济安全”提升为独立、系统的法律范畴，以体系化法治破解发展与安全失衡的现实困境。

实现从“低空安全”到“低空经济安全”的范式跃升，核心在于重塑安全与发展的法理关系，确立以相对安全观为引领、以空域权理论为基础、以公私法协同与敏捷治理为支撑的理论框架。在此基础上，以新民用航空法为顶层依托，构建空域安全、飞行安全、数据安全、公共安全、产业链安全协同一体的法律制度，完善全流程预防管控与责任救济体系，强化跨部门协同与数字技术赋能，方能真正实现“管得住、放得开、飞得安”的动态平衡。

低空经济安全法律体系的构建，需在多元法益冲突中确立统一的价值取向与规范准则。立足总体国家安全观，契合低空经济“安全与发展共生、创新与规范并行”的核心特质。第一，安全优先，发展协同原则。安全是低空经济发展的生命线，但“安全第一”并非不计成本的绝对安全，而是确立“发展优先、安全底线”的理念关系，即在坚守国家安全、公共安全等刚性底线的前提下为产业创新预留适度空间。第二，依法监管，权责统一原则。依法监管要求监管权力行使必须严格遵守法定权限和程序。权责统一则要求监管主体在享有权力的同时承担相应责任。第三，系统全面，分层分类原则。立足低空经济安全多元复合的特质，遵循领域法协同理念，构建覆盖全领域、全流程的法律体系。第四，前瞻灵活，动态适配原则。低空经济技术迭代迅速、应用场景多元，法律制度必须具有前瞻性与灵活性。具体应建立立法动态调整机制，定期评估法律实施效果，及时修订不适应产业发展的规则。第五，国际接轨，本土适配原则。低空经济是全球竞争的战略性新兴产业，法律构建必须具有国际视野。但国际接轨不等于简单移植，应立足我国国情进行本土适配。第六，预防为主，全程管控原则。预防为主要求在立法层面划设管制空域予以特别保护，在执法层面通过信息共享实现快速处置，在司法层面以预防性态度介入危害国家安全和公共安全的严重违法行为。全程管控则要求从事前准入、事中监管到事后追责，形成覆盖飞行活动全链条的闭环管理。

立足上述基本原则，结合低空经济安全治理的现实需求，应构建“法律体系—监管体系—责任体系”三位一体的总体框架。法律体系提供制度依据，监管体系保障运行效能，责任体系贯穿全流程管控，共同构筑低空经济安全发展的法治屏障。

法律体系是低空经济安全治理的制度根基，遵循“层级分明、协同有序”之标准，形成上位法引领、行政法规支撑、部门规章细化、地方性法规补充的四层架构。上位法引领层面，应推动制定低空经济促进法作为基本法，统筹空域管理、准入运营、飞行安全、数据保护等关键领域。行政法规支撑层面，配套出台低空数据保护、通信频率使用等专项法规。部门规章细化层面，民航局、工信部、公安部等部门制定规范、技术标准与执法细则。地方性法规补充层面，支持各地结合区域特色制定实施细则，促进区域协同发展。

监管体系是低空经济安全治理的运行载体，遵循“多元协同、权责清晰”之标准，形成中央统筹、地方落实、部门协同、社会参与的多元协同格局。中央层面，由民航局牵头，统筹协调军航、网信、应急管理等部门，落实新民用航空法第4条规定的统一监管职责。地方层面，明确省市县三级监管责任，推动监管权限下沉，适配低空飞行区域化特征。部门间建立协同监管机制，实现数据共享、联合执法，破解“多头监管”难题，形成多元共治合力。

责任体系是低空经济安全治理的兜底保障，遵循“全流程闭环、底线兜底”之标准，形成事前预防、事中管控、事后救济的全流程规制体系。事前预防层面，建立空域分类管理、适航审定、人员资质、实名登记、强制责任保险等制度。事中管控层面，依托低空飞行管理服务平台实施动态监管。事后救济层面，完善侵权责任分配规则，建立低空经济损害赔偿基金，健全公益诉讼机制，明确刑事法律适用标准，实现行政、民事、刑事责任有机衔接。

低空经济安全法律体系的构建，需在基本原则引领和总体框架支撑下，明确核心要素、理顺逻辑衔接，实现要素完备、逻辑闭环、效能最优。低空经济安全法律构建的核心要素，聚焦“主体、客体、权利义务”三个维度，覆盖全领域。逻辑衔接的关键在于实现要素、体系、流程之间的衔接，形成闭环治理逻辑。一是要素间衔接，实现主体、客体、权利义务精准匹配，确保“谁监管、管什么、怎么管”“谁运营、担什么责、尽什么义务”清晰明确，破解权责脱节困境。二是体系间衔接，推动法律体系、监管体系、责任体系深度融合。三是全流程衔接，贯通“事前预防—事中管控—事后救济”制度链条。事前明确主体义务与防控标准，事中强化动态监管与风险处置，事后完善责任追究与权利救济，确保流程闭环、规制有效。

（作者单位：南京航空航天大学马克思主义学院、南航深圳研究院；本文系江苏省社会科学基金重点项目“江苏低空经济高质量发展及其法治路径研究”〈25ZHA002〉阶段性成果）