聚力实质解纷 完善行政契约法治 推动行政争议的实质性化解

中国法学会行政法学研究会2026年年会第二分论坛第一单元综述 | 推动行政争议的实质性化解

10月17日下午，中国法学会行政法学研究会2026年年会第二分论坛在大连举行。论坛的议题为“推动行政争议的实质性化解”。

第一单元

第一单元由上海交通⼤学凯原法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长叶必丰和最⾼⼈民检察院行政检察厅副厅长李昊昕担任主持人。最高人民法院行政审判庭二级高级法官阎巍，清华大学公共管理学院长聘副教授陈天昊，上海师范大学哲学与法政学院教授韩思阳，南京工业大学法政学院教授邹焕聪，武汉大学法学院副教授梁君瑜，国家检察官学院副教授张薰尹6位专家学者进行专题报告。中国政法大学法学院教授罗智敏，中国社会科学院法学研究所研究员李霞，北京观韬中茂律师事务所管理合伙人吕立秋，湖南师范大学法学院教授肖北庚，中国人民大学法学院教授王贵松，四川大学法学院教授徐继敏6位专家学者进行评议。

上海交通⼤学凯原法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 叶必丰

最高人民检察院行政检察厅副厅长 李昊昕

发言环节

最高人民法院行政审判庭二级高级法官 阎巍

阎巍作题为《通过协议的国家治理：统一行政协议立法展望》的报告。阎巍指出公私法二元对立的传统窠臼引发了行政协议审判实务中协议识别的民行之争、法律适用的规范冲突、诉讼机制的单向悖论、行政优益权的异化失控四重问题。阎巍提出行政协议应跳出公私法对立，从政治高度与法治深度出发，超越单纯的法律定性，采取功能主义进路，转向公私融合的“问题解决”导向。阎巍在此基础上阐述了以“行为规制”导向重构行政协议定义及分类，从“依法行政”视角重新审视“行政优益权”设定和行使，从“公私法协同”角度明确民法规范的改造与适用，以“信赖保护”为基点强化政府责任，确立鼓励行政协议的适用、在准确区分协议类型基础上参照民法规范确定诉讼费用、廓清“行为审”与“关系审”的关系、以务实态度对待仲裁，构建双向诉讼制度、内部分工不改变裁判统一要求等共十一点行政协议立法的设计思路，并展望了统一行政协议立法对从形式法治向实质法治跨越，从管理法治向治理法治跨越的重要意义。

清华大学公共管理学院长聘副教授 陈天昊

陈天昊作题为《统一行政协议法总则初探》的报告。陈天昊提出统一行政协议法的立法任务是在既有制度积累的基础上，形成事先可遵循的共同实体规则。统一行政协议法需要明确行政协议法法具有公私协作法特征、当事人法律地位平等、公权力行使规范、整合多元化纠纷解决机制四点共识。统一行政协议法应采用总分结构，实现共同制度与领域规则相互衔接。陈天昊认为，行政协议的定义应该简洁、融合、开放，行政协议应以契约为本体，以公法为边界融合公法与私法。以公法嫁接到行政协议的缔约过程完善意思表示过程，以限制单方解除、补偿制度保障全面履约，规范行权。引入包括信用惩戒、协商、调解、裁决、仲裁、复议、诉讼在内的多元纠纷化解机制。彰显以领域为载体，以问题为导向，总、分结合，务实解决真问题的立法策略。

上海师范大学哲学与法政学院教授 韩思阳

韩思阳作题为《再论行政协议判断标准的体系化》的报告。韩思阳认为行政协议判断标准在法解释上的体系化是稳定行政协议诉讼预期的前提。体系化需解决基础规定与其他规定的关系、法定要素内涵及各要素之间的关系、法定类型及其他行政协议如何界定三大问题。司法实践中，有的法院绕开基础规定将行政协议纳入民事诉讼，有的法院将行政优益权作为判断要素，法院总体上未有意识地处理法定要素与法定类型的关系，有的法院会在法定要素之外创造新要素，也会在判断要素中确立核心要素。现有法定类型有名称无内涵，并未起到应有作用。行政协议判断标准的体系化需形成跨部门法共识，吸纳民法意见。行政优益权不宜作为行政协议判断要素。运用行政权应成为判断行政协议的核心要素。诉讼法层面的行政协议的判定应基于行政诉讼限制公权力的初衷，采用演绎方式区分行政协议与民事合同。实体法层面的行政协议判定应立足于高权行为的弱化，通过归纳方法区分行政协议与具体行政行为。

南京工业大学法政学院教授 邹焕聪

邹焕聪作题为《政府与社会资本合作协议的司法审查客体:现实检视与制度优化》的报告。邹焕聪认为，传统“行为审”模式下，政府与社会资本合作协议的司法审查客体存在过多聚焦行政行为而忽视协议相对人行为、审查重心偏重行为过程的最终结果而非行政过程、行政行为的合法审查难以满足实质性化解争议的诉求、单一“行为审”模式无法适应行政案件的最新发展等现实困境。邹焕聪指出，突破政府与社会资本合作协议司法审查客体的困境，需要在行政法学理论层面引入“双向性审查结构”，嫁接行政过程论，并厘清客观之诉与主观之诉的本末源流、行为之诉与关系之诉的主辅关系。最后，邹焕聪表示，未来应构建以“行为审”为主、“关系审”为辅的“复合审”模式，确定司法审查客体为公私双方的行为，构建全面、动态考察司法审查客体的制度，基于以客观诉讼为主兼顾主观诉讼的立场建立与诉求相匹配的司法审查客体规则，按照以行为之诉为主、以关系之诉为辅的精神分类确立司法审查客体的重点内容。

武汉大学法学院副教授 梁君瑜

梁君瑜作题为《论行政诉讼中的恢复效力判决》的报告。梁君瑜指出，恢复效力判决由《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第89条所创设，该规定将其与责令重作复议决定判决并列，但未清晰界分二者的适用边界，由此引申出这两种附属判决的适用条件、恢复效力判决的体系定位、恢复效力判决是否违背行政首次判断权原则、“诉外裁判”的正当性何在、改变原行政行为的复议决定遭撤销后原行政行为效力是否自动恢复等五大疑问。梁君瑜认为，当复议改变决定实质违法，达到可撤销程度且已消灭原行政行为的效力，且原行政行为合法或虽违法但须保留效力时，才有适用恢复效力判决的余地。恢复效力判决可被归入积极形成类判决，其与尊重行政首次判断权原则之间的紧张关系可通过“裁量权缩减至零”这一隐含适用条件来缓和。针对恢复效力判决构成诉外裁判的问题，应在明确我国行政诉讼法并无禁止诉外裁判的原则性规定的基础上，以实质化解行政争议作为正当性基础。未来应从细化恢复效力判决与责令重作复议决定判决的区分适用、引入“裁量权缩减至零”的隐含条件、为法院增设通知受原行政行为不利影响之当事人作为第三人参加诉讼的义务等三个方面修正恢复效力判决。

国家检察官学院副教授 张薰尹

张薰尹作题为《从制度内生到知识自主：行政检察话语体系的建构》的报告。张薰尹以行政检察与域外制度的功能比较为引入，通过与德国、法国、瑞典、美国、苏联以及俄罗斯对行政权的监督制度进行对比，提出我国行政检察可归纳为“一手托两家”的第四种监督模式，区别于域外司法审查、议会监督与苏式直接监督。行政检察以人大授权为权力来源、通过程序性的法律监督，既克服了三权分立下检察机关无法独立监督的局限，也避免了直接监督的过度集权风险。构建中国行政检察自主知识体系要具备坚定不移走中国特色社会主义法治道路、坚持和完善中国特色社会主义检察制度、回应检察实践发展、繁荣检察理论研究的的理论自觉。行政检察自主知识体系以法律监督为核心范畴，以行政诉讼监督、行政违法行为监督、行刑反向衔接为三大基本职责，细化八项工作任务。最后，张薰尹提出，未来构建行政检察自主知识体系的方法论是标识性概念的学理化、本土话语的国际化、高质效办好每一个行政检察案件。

评议环节

中国政法大学法学院教授 罗智敏

罗智敏评议。罗智敏认为阎巍没有停留在行政协议是公法合同还是私法合同的概念辨析上，而是以有效市场与为政府相结合为背景，指出行政协议是协商治理的重要载体，将行政协议法民行之争提升至国家治理维度。由此，行政协议立法的问题意识发展为政府如何订立契约，如何以契约的方式履职，如何通过协议来配置公共资源，如何以法治约束政府的履约行为。报告立足于对实践中行政协议审判问题的精准分析，阐明了统一行政协议立法的必要性。罗智敏提出了三个需要进一步考虑的问题。一是如何避免文章中提出的从性质界定转向行为规制，“关系审为主、行为审为主”的模式在具体的规则、举证责任、审查强度尚付阙如。二是跳出民行之争无法消灭行政协议识别标准的分歧。需要进一步分析直接适用民法、参照适用民法、行政法特别规定优先应如何适用和衔接。三是制度衔接上，需明确如何对“赔偿不低于民法”与双向诉讼进行类型化设计。罗智敏以意大利行政协议立法为例，指出若缺乏可落地的具体规则，仅评统一的立法框架难以真正起到消弭争议的效果。

中国社会科学院法学研究所研究员 李霞

李霞评议。李霞认为陈天昊的报告展现了研究持续迭代完善的过程，2.0版本采取总则加领域分则的法典化思路，摒弃1.0版本功能二分模式，不再预设行政协议当然具备行政优益权，具有理论启发性。李霞从四个层面对2.0版本提出商榷，一是总则加分则的体系下，如何把握总则规则的力度和密度；二是转向领域分则后类型化的标准尚不统一，可能产生交叉遗漏，需要以统一逻辑确定分类基准；三是意见稿将行政协议实体调整范围与诉讼受案范围予以切割，该构想理论价值突出，但缺少配套管辖规则支撑，实践中仍容易出现法律适用拉扯；四是2.0版本将公共利益调整统一为总则层面的一般规则，以公共利益为由单方变更解除协议应当具有法律、行政法规的明确授权，但对于没有专门单行法的新型协议，遇到重大的公益风险的时会出现规则缺漏，建议厘清总则条款和单行法授权的关系。

北京观韬中茂律师事务所管理合伙人 吕立秋

吕立秋认为当下行政法学界已经在对行政协议立法的认识、技术观点和方向上达成了初步共识。吕立秋肯定韩思阳论文对于行政协议实践问题的全面梳理，认为现在行政协议立法的核心问题是立法要如何立，解决哪些问题。对未来的立法的走向，吕立秋提出以下建议：一是如何在价值判断上，进一步探讨如何快速有效地来将行政协议的实体法出台；二是解决好政府作为债务人的强制执行、缔约与支付程序设置、与民法典合同编衔接、公务人员意思表示认定等实践中亟待回应的技术问题；吕立秋给出了两个立法层面参考建议：一是行政协议的定性和行政纠纷的解决分开讨论；二是厘清行政协议立法和民法的关系，以及行政协议一般法和行政协议部门法的关系，行政协议一般法优于民法，但行政协议的部门法应该优于行政协议的一般法。

湖南师范大学法学院教授 肖北庚

肖北庚评议。肖北庚认为邹焕聪针对行政协议司法审查问题进行了深刻的理论探讨，在深化行政协议司法审查的认识、提出以“行为审”为主，“关系审”为辅的复合审查上作出了贡献。肖北庚对论文提出了三点完善意见，一是需要结合政策更新内容，从特许经营协议角度对问题进行更新。二是报告中称“是否侵犯原告合法权益基本不在考虑范畴”，这与《行政诉讼法》第二条要求审查原告合法权益相悖，且撤销、变更、履行判决均涉及该审查，需重新审视。三是文章对主观之诉与客观之诉的论述较为概括，需要提高与行政协议司法审查的关联度。并对“行为审”为主、“关系审”为辅的“复合审”模式的内容，内在运行机制，制度构建，和诉讼法律制度的关系等问题进行深入分析。

中国人民大学法学院教授 王贵松

王贵松评议。王贵松认为梁君瑜的报告对问题的把握非常精准，通过自问自答的方式，完成了恢复效力判决的正当性和正当化问题，并结合公报案例对报告提出的问题作出了回应。王贵松认为恢复效力判决，经过复议的行政诉讼案件，原告虽然诉讼请求是撤销行政复议决定，但实质目的是恢复对原告更为有利，但是被复议决定撤销的行政行为的效力。基于对诉讼请求的识别，恢复判决并非诉外裁判。恢复效力判决是在两个矛盾的行政决定中选择一个，其对于行政首次判断权的影响远不及变更判决。判决恢复原行政决定的效力和判决责令重做实际上是类似的，只是成熟度的差别。在现有法律中找不到合适的判决类型时，司法解释创造或者法院在实践中采用新的手段，是对原告诉权的直接回应。

四川大学法学院教授 徐继敏

徐继敏评议。徐继敏认为张薰尹的报告提炼出了行政检察“一手托两家”的第四种监督模式，概括了三大职责和八项任务，凸显我国行政检察程序性、补位监督的制度特征，带有鲜明的检察实务底色。徐继敏提出了三个需要进一步思考的方向。一是行政检察法律依据不足的问题。当前行政检察的法律依据尚存欠缺。二是行政检察的科学性和成熟性的问题，行政检察的部分制度还需经过实践检验。三是在行政检察话语体系的国际化中，如何将党的领导、人民代表大会制度等本土制度内核，有效融入对外交流的通用法学基本范畴，仍值得深入研究。

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