数据开放 智能政务与法治评估：智能治理下法治政府建设单元研讨纪要

中国法学会行政法学研究会2026年年会第一分论坛第二单元综述 | 智能治理背景下法治政府建设的机遇与挑战

2026年10月17日下午，中国法学会行政法学研究会2026年年会第一分论坛在大连举行。论坛的议题为“智能治理背景下法治政府建设的机遇与挑战”。

第二单元

第二单元由北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长湛中乐和华南师范大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长薛刚凌担任主持人。中国政法大学法治政府研究院教授刘艺，南京信息工程大学法学与公共管理学院教授许娟，河北工业大学人文与法律学院教授蒋冰晶，大连海事大学法学院副教授郑琳，黑龙江大学法学院讲师冯延有，南开大学法学院讲师郑志行6位专家学者进行专题报告。最高人民检察院行政检察厅一级高级检察官张步洪，浙江大学光华法学院教授郑春燕，上海交通大学凯原法学院教授蒋红珍，广东外语外贸大学法学院教授杨桦，西南政法大学行政法学院教授喻少如，西北政法大学行政法学院教授李大勇6位专家学者进行评议。

北京大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 湛中乐

华南师范大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长 薛刚凌

发言环节

中国政法大学法治政府研究院教授 刘艺

刘艺作题为《数字法治政府评估指标体系的构建价值与法治意义》的报告。刘艺认为基于现有法治政府示范创建指标体系不足的外在原因、促进数字与法治深度融合的内在原因以及需有第三方评估的在线政务服务质量报告的国际原因等，数字法治政府评估指标体系具有独立的构建价值。刘艺基于既有实践指出，数字法治政府评估指标是对法治政府指标体系的补充，是数字政府与法治政府评估体系的融合，对数字政府和法治政府建设起到动态促进作用。构建数字法治政府评估指标体系的法治意义在于其坚持了人民性的法治立场和法治效果的客观性，凸显了法治内涵的时代性。

南京信息工程大学法学与公共管理学院教授 许娟

许娟作题为《“人在回路”全自动政务智能体行政任务的挑战及其法律因应》的报告。许娟认为全自动政务是智能体在无人工个案介入的情况下完成行政任务的主要环节，其输出直接或者经形式确认后对外产生权利义务效果，其与人在回路并不冲突。规则设定与监督层面仍需坚持“人在回路”，凡是能够影响相对人权利义务的行政决定，都应当受到三重正当性的约束。许娟指出，全自动政务智能体冲击现行行政法治，存在主体资格、法律保留、程序保障与责任认定等多重法律风险。许娟表示，应当把 “人在回路” 为约束公权力的核心机制，通过四个维度展开，经由解释论和立法论两种方案，将人在回路作为全自动化的构成性条件，实现“对权力的忠诚”。

河北工业大学人文与法律学院教授 蒋冰晶

蒋冰晶作题为《政府数据开放促进制度的行政法建构》的报告。蒋冰晶指出政务数据沉睡在政府机关系统之中，核心困境集中在供给、权属、权益和责任等问题上。政府数据具有公共属性，不应采用私法上的排他性所有权逻辑，相关权属制度重点在于明确政府的权力边界和行为规制，应将其功能分为汇集、持有和决策三项，并区分不同的数据种类。权益制度要把外部收益内部化、隐性成本显性化、道德义务制度化，通过成本补偿、激励改造、价值分享和公私合作让开放行为成为有回报的行为。权责制度要处理安全与流通、效率与公平、统一与差异之间的张力，政府数据开放应转向服务与保障型的职责清单。蒋冰晶认为，通过三类制度的平衡实现闭环，可以迈向开放、协同、负责任的数字治理新范式。

大连海事大学法学院副教授 郑琳

郑琳作《放权赋能：政务数据回流的法治化研究》报告。郑琳认为《政务数据共享条例》第24条规定了政务数据回流制度，政务数据回流旨在赋能基层治理、打破条块壁垒、整体提升数据质量与价值。由于实践中存在受条块结构体制性影响、重要法律规则缺失以及配套机制尚未建立等情形，政务数据回流面临数据安全、个人信息泄露与不正当利用、部门职责权限模糊等法律风险。因而郑琳提出，应基于行政一体原则完善回流方案，精细化设计启动、方式、时限等全流程规则程序，编制政务数据回流清单，合理配置回流责任，并形成组织和技术配套制度，平衡好数据回流、利用和数据安全之间的关系，真正发挥数据回流赋能治理、提升行政效能的作用。

黑龙江大学法学院讲师 冯延有

冯延有作题为《公共数据开放中行政相对人的权利体系构造与实现路径》的报告。冯延有认为，在大数据时代，公共数据开放是政府回应数字治理需求的重要举措，但当前中央与地方相关规范多以提升公共数据开放效率为导向，偏重设定行政机关义务，忽视行政相对人权利。冯延有指出，可将公共数据界定为公物，公共数据开放属于服务型行政事实行为。行政相对人作为公物利用人，享有公物用益权，但现行制度存在诸多权利实现障碍。为此，冯延有表示，应当遵循利益衡量原则与渐进式原则确立和保障部分权利，优先保障公共数据开放请求权、参与权、监督异议权等最低限度权利，并完善行政复议、行政诉讼和公益诉讼等救济机制的适用。

南开大学法学院讲师 郑志行

郑志行作题为《政府处理个人信息行政诉讼的制度证立与审理规则》的报告。郑志行指出政府处理个人信息行为是否能够纳入行政诉讼，以及如何审理是需要关注的现实问题。郑志行认为，在合法权益界定上，个人信息权益属于行政诉讼法上的“合法权益”，“个人信息处理活动中的权利”与知情、陈述申辩、说明理由等行政程序权利具有对应关系。在行为可诉性判断上，应根据已型式化行政行为和未型式化行为的区分，判断政府处理个人信息行为的可诉性。法院在相关案件审理上应实行双阶层合法性审查，科学适用证据规则与行为合法性审查规则，并相应适用撤销、履行、损害赔偿等裁判方式。

评议环节

最高人民检察院行政检察厅一级高级检察官 张步洪

张步洪评议。张步洪认为刘艺的报告立足数字政府与法治政府交汇点，以法治要素与数字要素双维融合，把数字化、法治化宏大命题转化为可测量、可操作的评价体系，依托5年覆盖100个城市的第三方评估，实现学术研究与改革实践良性互动。张步洪随即提出两点完善建议：一是整合文章题目中的关键词汇以更好地统摄三个部分，使结构更紧密；二是指标体系除人民性、客观性外，可纳入“可持续、可负担、可公用”指标要求。

浙江大学光华法学院教授 郑春燕

郑春燕评议。郑春燕认为许娟的这篇文章层次清晰，问题聚焦，提出了四个方面的挑战，并从四个维度给出了对策。根据论文的框架，在以下方面可以进一步商榷：一是四个方面挑战中的主体与程序。目前的主体，主要是指科技公司与行政主体，但全自动智能体政务处理过程，是否就是这两类主体？在《人工智能法（专家建议稿）》（浙大版1.0）中，我们提出了研发者、提供者、部署者与使用者，目前的主体类别涵盖不够充分。行政主体最多是部署者，很多情况下，智能体是上级机关统一部署的，下级行政主体仅是使用者。而在使用者层面，既可以行政主体自己使用，在依申请行政行为的情况下，还可能是行政相对人。程序的挑战部分，文章主要关注到了事前备案与转译损耗。但正如主体部分所指出的，如果智能体是由上级部署的，这些程序挑战都不是作出决定的行政主体所应承担的。二是四个维度的应对。作者分别从任务、组织、程序、责任切入。就任务而言，文章按照权力的密度，做了高、中、低三种密度的划分，但这种静态的划分，是否适应智能体不断迭代的实践？组织方面，文章主要提出要由具备技术与专业的岗位，负责审计。但这样的人员，在基层行政组织中是否具备？就算具备，是否要将权力全部转由有限的一两位工作人员？程序方面，文章提出了有权利义务负面影响的自动化，只要有异议提出就要终止的建议，但自动化是瞬间完成的，是否有异议的空间？就责任而言，所以的责任归属于行政主体，看起来合理，但研发者、提供者，只靠合同规范，是否符合实际？最后，我们注意到SI取代AI的最新提法，以及OpenAI与Hugging Face的事例也提醒我们，算法监督算法，也许是“人在回路”外的另一种可行方案。与许老师共勉，期待一起探索。

上海交通大学凯原法学院教授 蒋红珍

蒋红珍评议。蒋红珍认为文章从权属、权益、权责三个框架对政府数据开放体系进行了全面分析，具有启发性。随后蒋红珍提出了完善本文的三个方向。其一，本文可能需要进一步探讨政府数据开放定位与结构及其意义。其二，文章在权属部分的讨论较为庞杂，应细化或增加对政府处理公共数据行为选择的考量与状态等分析。其三，应考虑政务数据权属具体三权之间的逻辑结构以及相应的主体身份，建议从关系角度作适当简化。蒋红珍最后总结，若将授权运营与公共数据开发技术不加区分地合并讨论，可能会忽略现有制度的框架基础。

广东外语外贸大学法学院教授 杨桦

杨桦评议。杨桦指出郑琳的报告紧扣2025年《政务数据共享条例》第24条，以法释义学与功能分析法研究政务数据回流制度，选题新颖。杨桦认为在数字行政下，上级机关数据能力更强，数据回流的重点就是上级机关传递处理好的数据，打造上下级之间数据的流通机制。杨桦整体肯定郑琳的创新与问题意识，同时从标题、结构、内容三方面给出修改方向：标题与报告内容不适配，应更精准表述引领全文；“行政一体原则”作为重要根基在第六章提出，结构比较靠后；制度风险与对策部分待优化，应让论述主线更清晰。

西南政法大学行政法学院教授 喻少如

喻少如评议。喻少如认为冯延有围绕公共数据开放议题，借助公物理论展开体系化的权利建构，研究视角新颖，具有较强的理论启发意义。他从三个层次商榷报告中的相关观点：一是公物理论以有形物为原型，而公共数据具有非排他性、可复制性，利用具有可规模化复用而增值的特征，公物理论向公共数据领域移植适用的边界需要审慎界定；二是报告提炼出公共数据开放项下五项权利并搭建权利体系，但作为研究起点的行政相对人权利，对应的规范依据未得到充分论证；三是公共数据开放存在依申请开放与主动开放两种类型，报告未作区分，笼统将公共数据开放定性为服务类事实行为，相关分析有待细化。

西北政法大学行政法学院教授 李大勇

李大勇评议。李大勇肯定郑志行报告的研究价值，认为文章具有论证扎实负责，具有方法论自觉，并提出双阶段合法性审查观点等亮点。李大勇从四方面提出商榷意见：一是进一步厘清相关制度规范之间的关联，明确政府处理个人信息所应纳入的具体诉讼；二是注重双阶段理论的衔接，针对跨阶段行为可能引发的重复审查，设计相应的制度例外；三是明确合法性审查强度与比例原则之间的关系，说明高强度审查中比例原则的适用边界；四是增加实体审理规则的设计，推动双阶段审查理论真正落地见效。

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