评论 | 尼泊尔耗时半世纪修建机场，基建落后谁的锅？

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作者|迪理普·库马尔

编辑|杨林宇

审核 |余佳轩 陈珏可

图源：“澜湄国传”微信公众号

在尼泊尔政治史上，有一个现象反复上演：政府换了一届又一届，政策很难保持连贯。

特别是大型基建项目，常常是这届政府立项，下一届找钱，再下一届签合同，等到完工，又已经是另一个政府。

这在前总理巴布拉姆·巴特拉伊（2011年8月至2013年3月）身上尤为典型。他的总理任期并不长，却留下不少看得见的基建设施政绩。其中，推进博卡拉国际机场建设的关键性决策常被视作他主政期间的标志性政绩。

在尼泊尔坊间，甚至流传一种说法：如果不是巴特拉伊拍板，博卡拉国际机场根本建不起来。2013年2月，巴特拉伊内阁作出关键决定，在既定成本框架内向前推动项目的招标流程。

但早在巴特拉伊上台前，尼泊尔多届政府就讨论过该机场的建设，土地更是在几十年前就完成征收。

一、50余年曲折：非一人之功过

2023年1月1日，博卡拉国际机场正式落成启用。从提出构想到建成落地的整个过程，堪称尼泊尔跨政府接力搞基建的典型样本。

档案资料显示，早在1971年，由尼泊尔民航局牵头，德国一家咨询公司就完成了博卡拉国际机场的选址、工程测算与总体规划，并由亚洲开发银行提供贷款支持。

1975年，尼泊尔政府为这座机场征收约1580公顷土地。1989年发布的项目测算报告显示，该机场计划修建2500米的跑道、航站楼、货运设施。1993年又再次进行了工程勘察。

这些史料足以说明：博卡拉国际机场既不是巴特拉伊政府的创意，也不是其他政府的突发构想，它是一个被搁置几十年的国家级规划。被搁置的原因有：政局动荡、内战冲击、旅游业发展受阻、资金短缺等。

2011年，在巴特拉伊执政时期，机场最初的概算投资为1.45亿美元。2013年11月，尼泊尔民航局董事会同意按约2.2亿美元的概算投资推进项目。同年12月26日，获得尼泊尔政府正式批复。

而在2013年2月，也是巴特拉伊执政期间，尼泊尔政府原则上同意开展招标工作，但设置了两道硬性门槛：一是机场总造价不能超过民航局划定上限；二是机场规模、品质、设计等全部技术标准，必须获得民航局审批。此后，又临时追加了两项硬性建设指标：增设登机廊桥；跑道由沥青改为混凝土浇筑。

但尼泊尔政府在2013年2月的批复，并没有敲定最终融资方案。最终造价、采购模式、资金安排的决策全部由后续政府做出。到融资协议落地时，巴特拉伊已卸任总理。

二、造价超支，背后有多重复杂因素

图源：“澜湄国传”微信公众号

对博卡拉国际机场项目的调查风波，发生在巴特拉伊卸任多年之后。

2025年以来，尼泊尔反腐机构针对该项目多起疑似违规进行立案调查。2025年4月，尼泊尔议会公共账目委员会下属小组发布报告，直指项目存在数十亿卢比的疑似违规与贪腐。但项目成本上浮，背后有多重复杂因素。

一是开标之后新增建设需求。开标之后，项目指标不断加码，如：加装廊桥、跑道改为混凝土、整体升级成高标准国际机场。因此，问题在于每一次加码是否合规，技术上是否站得住脚，相关文件记录是否完整留存。

二是签约和开工间隔太久。大型基建周期漫长，美元汇率、人工、建材、运输全部会波动，还要考虑通胀因素。因此，单纯拿最初预估来和最终支出对比，得出的结论必然失真。

三是政府班子反复更迭。做最初决策的官员，和后期推动项目执行、新增建设项目、拨付工程款官员，往往不是同一批人。不能仅凭供职同一个部门，就要求后任者为早年决策背锅。项目造价高、运营效果差、技术方案受到质疑，背后有很多因素。

四是项目是集体决策，不是个人拍板。重大基建的审批要经过主管部委、民航局、技术委员会、财政部门、咨询机构一道道关口。博卡拉机场的成本测算与审批，也是多机构参与。调查不能简单把超支责任甩给少数几个人。严谨的调查必须还原每一步决策时间线，厘清每个人当时的权责边界。

五是项目赶上国家政治转型期。项目建设处于尼泊尔重大政治转型期：制宪、制宪议会重组，政府工作重心不断切换。人事变动、政策转向，都会造成工程拖延，推高成本。要区分清楚：问题来自腐败、行政拖沓、政局变动，还是技术调整，或是多重因素叠加。

三、国际航班少：来自印度的地缘制约

图源：“澜湄国传”微信公众号

博卡拉机场国际客流不及预期，非常重要的原因是地缘空域现实。尼泊尔很难争取更多借道印度空域的国际航线。

目前，经印度领空进入尼泊尔的国际航班只能从马德西省的西马拉（Simara）南部进入尼泊尔领空。多年来，尼泊尔一直在和印度商议，增加从远西省马亨德拉讷格尔、蓝毗尼省的尼泊尔根杰入境航道，因为从这些地方入境更方便、航程更短。但印度一直反对，理由是其在临近地区有军事设施和营地。

所以，博卡拉机场国际客流不及预期，不能简单归咎于当初建设决策和建造成本。如今，该机场现实处境十分矛盾：国内航班业务红火，国际航线却持续低迷，这正说明机场的建设是有很大价值的，但背后所涉及的问题是尼泊尔自己难以解决的。

四、除了基建，更需要基建治理

图源：“澜湄国传”微信公众号

博卡拉国际机场，是尼泊尔最重要的基建项目之一。它的特殊性，不只在于建筑规模宏大，更在于横跨半个世纪的曲折命运。

20世纪70年代初萌生建设该机场的构想，1975年完成征地，之后几十年反复做可行性研究。期间，内战与政局动荡，一次次按下暂停键，而一届届政府又接力重启。

巴特拉伊政府在2013年为推动项目招标起到关键作用。继任政府在2014年签署合同，2016年敲定融资，2017年开工，2023年机场正式落成。

因此，博卡拉国际机场的建成运营及面临的困难也给我们深刻启示：基建治理，不能只管前期立项开工，监督要覆盖从规划到竣工后的全流程。

尼泊尔缺的，不是更多基础设施，而是一套更成熟、更严谨的基建治理体系。

作者简介：迪理普·库马尔， “尼泊尔真相”网站记者。

本文转载自“澜湄国传”微信公众号2025年10月14日文章，原标题为《尼泊尔半个世纪建一座机场：谁之功，谁之过？》。

本期编辑：杨林宇

本期审核：余佳轩 陈珏可

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