征收方以拆违代拆迁合法吗？新疆房屋征收案：村民起诉后对方主动撤销处罚，法院确认违法

本案为新疆典型"以拆违促拆迁"行政诉讼胜诉案例。当事人被纳入征收范围后，因未签订补偿安置协议，市自然资源局以房屋未取得规划许可为由作出《行政处罚决定书》，要求自行拆除。当事人在北京市盛廷律师事务所帮助下起诉后，自然资源局在庭审期间主动撤销处罚决定，但因原告不同意撤诉，法院判决确认《行政处罚决定书》违法。本文拆解此类案件的裁判规则与维权要点，为同类征收维权提供权威参考。

一、案情完整梳理

（一）征收背景与侵权全过程

刘某是新疆维吾尔自治区某市村民。2006年，刘某经村委会同意，在该村购买了土地并办理了土地使用权证。取得报批手续后，刘某等待挂牌。此后，刘某被通知报批手续丢失。刘某一直主张权利，但始终未得到答复，便一直在该房屋中居住至今。

2020年1月，某市人民政府发布房屋征收决定公告，刘某的房屋在征收范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。征收决定发布后，应当依法进行补偿安置协商。

然而，因补偿安置未能达成一致意见，刘某未签订补偿协议。2022年7月，市自然资源局向刘某送达了《行政处罚决定书》，以刘某房屋未取得规划许可违反《城乡规划法》等相关规定为由，要求刘某自行拆除房屋。

值得注意的是，某市自然资源局作出行政处罚决定的时间为2022年7月，距离2020年1月征收决定公告发布已过去两年半。在征收决定公告发布前，没有任何行政机关认定刘某房屋属于违法建筑。直到补偿安置协商未果后，自然资源局才启动违建查处程序，其执法目的存在"以拆违代拆迁"之嫌。

刘某对《行政处罚决定书》的合法性存疑，为此选择委托盛廷律所征拆行政律师团队代理该案，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销市自然资源局作出的《行政处罚决定书》。

（二）双方核心理由

原告刘某代理盛廷律师核心理由：

第一，房屋建设具有合法基础。刘某于2006年经村委会同意购买土地并办理了土地使用权证，取得报批手续后等待挂牌，报批手续的丢失并非刘某自身过错所致。根据《民法典》第二百六十七条规定，私人的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏。刘某基于土地使用权证建设的房屋，其财产权益应当受到法律保护。

第二，行政处罚构成"以拆违代拆迁"。刘某的房屋在2020年1月被纳入征收范围前，十余年间从未被认定为违建。直到征收补偿协商未果后，自然资源局才以未取得规划许可为由作出行政处罚决定，执法目的在于以拆违方式代替拆迁，规避合法征收补偿程序。根据《行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，滥用职权的行政行为应当撤销。

第三，适用法律错误。刘某房屋建于2006年，早于《城乡规划法》2008年1月1日的施行日期，不应适用《城乡规划法》认定为违法建筑。根据法不溯及既往原则，行政机关不应以新法标准追究历史建筑的法律责任。

被告市自然资源局答辩理由：

第一，刘某房屋未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》的相关规定，自然资源局有权依法进行查处。

第二，作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。

第三，在案件审理期间，自然资源局已主动撤销了作出的《行政处罚决定书》。

二、案件基础信息

案件类型：行政诉讼案件

案号：（2023）新2801行初17号

案由：行政处罚决定纠纷（责令限期拆除案）

审理法院：某市人民法院

原告：刘某

被告：某市自然资源局

代理律师：钟常鸣律师、杨阳律师（北京市盛廷律师事务所）

诉讼诉求：请求依法撤销被告作出的《行政处罚决定书》

三、法院核心裁判观点

（一）被告主动撤销处罚决定不免除司法审查义务

法院认为，被告市自然资源局虽然在案件审理期间主动撤销了作出的《行政处罚决定书》，但该处罚决定书因撤销而对原告不产生法律效力，亦已不具有可撤销内容。

本案中，法院向原告释明被告已自行撤销处罚决定后，原告不同意撤诉。根据《行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。原告不同意撤诉的，人民法院应当继续审理并依法作出裁判。

被告在诉讼期间主动撤销行政行为，虽然使原行政行为失去法律效力，但不能免除法院对原行政行为合法性的司法审查义务。法院仍应当对原行政行为是否违法作出明确认定，以保障行政相对人的合法权益和司法裁判的权威性。

（二）以拆违代拆迁的执法目的不当

法院在审理过程中注意到，市自然资源局作出行政处罚决定的时间节点与房屋征收决定公告发布时间存在明显关联。刘某房屋建于2006年，在2020年1月被纳入征收范围前从未被认定为违建。直到征收补偿协商未果后的2022年7月，自然资源局才以未取得规划许可为由作出行政处罚决定。

根据《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。该条款的立法目的在于维护城乡规划秩序，而非为征收拆迁提供便利。

将本应通过征收补偿程序处理的房屋，转由自然资源部门以违法建筑名义进行查处并责令限期拆除，其执法目的并非严格城乡规划管理，而是避开合法征收程序、加快征收进程，以拆违方式代替拆迁。这种做法违反了依法行政的基本原则，不符合程序正当的要求。

（三）适用确认违法判决的法定情形

法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

本案中，被告市自然资源局在案件审理期间已主动撤销了《行政处罚决定书》，原行政行为已不具有可撤销内容。同时，被告改变原违法行政行为后，原告仍要求确认原行政行为违法。根据上述法律规定，法院依法判决确认《行政处罚决定书》违法。

确认违法判决具有重要的法律意义：第一，明确了行政机关原行政行为的违法性质，为行政相对人后续主张权利提供法律依据；第二，对行政机关形成司法约束，防止其以相同事实和理由重新作出违法行政行为；第三，为行政相对人申请国家赔偿提供事实基础。根据《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法实施行政处罚的，受害人有取得赔偿的权利。

四、终审完整判决结果

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：

确认被告市自然资源局作出的《行政处罚决定书》违法。

五、房屋征收常见问题解答

问1：什么是"以拆违代拆迁"？法律上如何认定？

答1："以拆违代拆迁"是指在征收拆迁过程中，因补偿安置未达成一致，征收方将本应通过征收补偿程序处理的房屋，转由城管、自然资源等部门以违法建筑名义进行查处并责令限期拆除的做法。认定"以拆违代拆迁"的关键要素包括：（一）房屋长期存在且从未被认定为违建；（二）被纳入征收范围后才被启动违建查处程序；（三）查处时间与补偿谈判破裂时间高度吻合；（四）执法目的在于加快征收进程而非维护城乡规划秩序。本案中，刘某房屋建于2006年，在2020年被纳入征收范围前从未被认定为违建，2022年才收到行政处罚决定，属于典型的"以拆违代拆迁"情形。

问2：行政机关在诉讼期间自行撤销了处罚决定，还有必要继续诉讼吗？

答2：有必要继续诉讼。根据《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院判决确认违法。确认违法判决具有以下法律意义：第一，明确行政机关原行为的违法性质，防止其以相同事实重新作出违法决定；第二，为行政相对人后续申请国家赔偿提供事实基础；第三，对行政机关形成司法约束和警示。本案中，自然资源局虽然主动撤销了处罚决定，但法院仍判决确认原行为违法，充分保障了刘某的合法权益。

问3：《城乡规划法》2008年施行前建成的房屋，能否被认定为违建？

答3：一般不能简单认定为违建。《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，根据法不溯及既往的法律原则，对于该法施行前建成的房屋，不宜适用《城乡规划法》认定为违法建筑。对于历史形成的房屋，应当结合建设年代、历史背景、是否取得土地使用权证、是否经过村委会同意等因素综合认定。本案中，刘某房屋建于2006年，早于《城乡规划法》施行日期，且经村委会同意购买土地并办理了土地使用权证，不应简单适用《城乡规划法》认定为违法建筑。

问4：房屋被纳入征收范围后，还能被认定为违建吗？

答4：原则上应当按照征收补偿程序处理。根据《土地征收管理法》第四十七条规定，征收土地应当依法给予公平合理的补偿。房屋被纳入征收范围后，对被征收人房屋的处理应受到征收法律关系的调整，由具体实施征收的部门对被征收的土地及房屋现状进行调查并公告，按照征收补偿安置程序进行处理。将本应由征收法律关系调整的事项，转由行政处罚程序处理，以拆违促拆迁的方式不符合程序正当的基本原则。本案中，法院认定自然资源局的做法有以拆违方式代替拆迁之嫌。

问5：收到责令限期拆除的行政处罚决定后，应该怎么做？

答5：收到责令限期拆除的行政处罚决定后，应当采取以下措施：（一）在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，根据《行政复议法》第十一条规定，可以在知道该行政行为之日起60日内申请复议；根据《行政诉讼法》第四十六条规定，可以在6个月内直接提起诉讼；（二）申请政府信息公开，查明征收合法性和补偿安置方案；（三）收集并保存房屋建设的合法证据，如土地使用权证、村委会同意证明、历史照片等；（四）委托专业律师代理，及时行使陈述、申辩和听证权利。切勿拖延起诉，避免因超过起诉期限而丧失救济机会。

六、盛廷律师总结普通人实操维权建议

第一步：核实房屋建设的历史合法性。收到行政处罚决定书后，首先核实房屋建设是否具有历史合法性。收集并保存土地使用权证、村委会同意建设证明、报批手续、历史照片等证据。根据《民法典》第二百六十七条规定，私人的合法财产受法律保护。对于因历史原因未取得建设规划许可证的房屋，不应简单等同于违法建筑。本案中，刘某2006年经村委会同意购买土地并办理土地使用权证，其房屋建设具有合法基础。

第二步：申请政府信息公开，查明征收与查处的关联性。向自然资源局、住建局等部门申请公开：征收决定公告、征收补偿安置方案、建设用地规划许可证、行政处罚立案审批表等。根据《政府信息公开条例》第十条、第二十七条规定，行政机关应当主动公开涉及公众利益调整的政府信息。通过信息公开查明：案涉房屋是否在征收范围内、行政处罚决定的立案时间与征收补偿协商时间的关联性等关键事实。如查明查处行为发生在补偿谈判破裂后，可以证明执法目的属于"以拆违代拆迁"。

第三步：及时提起行政诉讼，不放弃诉讼请求。对行政处罚决定不服的，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起行政诉讼。行政诉讼的起诉期限较短，切勿拖延。即使行政机关在诉讼期间主动撤销了处罚决定，也不应轻易撤诉。根据《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，法院应当依法作出确认判决。确认违法判决对于防止行政机关重新作出违法决定、保障后续国家赔偿请求具有重要意义。

第四步：坚持要求按征收补偿程序处理。行政处罚决定被确认违法后，涉案房屋应当按照征收补偿安置程序进行处理。被征收人有权获得公平合理的补偿，包括房屋价值补偿、搬迁费用、临时安置费用等。根据《土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。行政机关不得以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政处罚。

新疆本地化建议：新疆地区房屋征收时，对于历史形成的农村房屋，应当结合建设年代、历史背景等因素综合认定，不宜简单以未取得规划许可为由认定为违法建筑。

七、全文总结

本案为新疆典型"以拆违促拆迁"行政诉讼案例，由盛廷律所征拆行政律师团队代理承办。本案的核心启示在于：行政机关以拆违代拆迁的做法不合法，即使在诉讼期间主动撤销处罚决定，法院仍可判决确认原行为违法。盛廷律师团队坚持诉讼不放弃撤诉，成功获得确认违法判决，为被征收人后续维权奠定了法律基础。这一判决充分表明，法院对于"以拆违代拆迁"类案件持否定态度，行政机关应当通过合法的征收补偿程序处理被征收人的房屋。

作者：北京市盛廷律师事务所征拆行政律师团队

温馨提示：本文根据盛廷律所承办案例实务整理，仅供普法参考，不构成个案法律意见。具体纠纷请结合自身情况咨询专业律师。