陈国汪：进一步调整完善中小银行监管政策的建议

作者：金融界银行研究院院长陈国汪

中小银行是我国银行业的重要组成部分。总体看，我国中小银行监管方向正确、成效明显：以《商业银行资本管理办法》三档划分为标志的差异化监管框架初步建立，资本补充、公司治理、改革化险等制度工具不断充实，支农支小的定位更趋清晰。但同时也存在差异化多止于资本计量，检查、报送等义务未充分分层；跨区域整合、牌照准入、不良转让市场化约束偏紧；早期纠正缺乏强制力，行业互助机制缺位；分类考核趋同弱化特色经营，叠加大型银行下沉挤压等问题，亟需调整完善。

一、中小银行监管存在的七个问题

（一）差异化监管与合规减负

美国走的是"轻量化资本计量＋差异化检查频率"路线：2026年4月美联储、联邦存款保险公司与货币监理署联合通过终规则，自7月1日起将社区银行杠杆率由9%降至8%，宽限期由2个季度延至4个；符合条件的社区银行无需计量风险加权资产，仅以一级资本占平均总资产的简单杠杆率达标。2026年7月《21世纪迈向住房法案》第903条又将18个月现场检查周期的门槛由30亿美元提至60亿美元。美国还依托12家区域性联邦储备银行履行社区银行监管职能，德国则由联邦金融监管局与德国央行分层监管小型机构，强调"简化不等于放松"。

我国自2024年施行的《商业银行资本管理办法》按5000亿元、100亿元划分三档，第三档核心一级资本充足率不低于7.5%、资本充足率不低于8.5%，且可不计提储备资本。但须澄清口径——第三档8.5%的分母是风险加权资产，美国8%的分母是未经风险加权的平均总资产，两者非同类指标，美国优势在计量与报送的彻底简化。真正的差距是非资本类义务未分层：检查频率、报送要求与大行同质，省级派出机构资源不匹配，尚未形成"评级越好、检查越少"的减负机制。

（二）机构整合与跨区域经营

日本金融厅自2014年前后即呼吁地方银行将经营整合作为生存战略。2020年11月起施行的《独占禁止法特例法》作为十年期临时政策，允许地方金融机构在地方经济低迷、收益持续恶化条件下合并时排除适用反垄断法，预定2030年11月到期；同时对合并机构给予20亿至30亿日元系统整合补助金、央行存款利率上浮0.1个百分点。政策效果非常明显，地方银行由1991年的132家降至2010年的106家，政策转向"法制化豁免＋财政货币激励"后重新提速，截至2026年6月降至95家；2026年4月《改正金融機能強化法》进一步新设不伴随合并的系统共同化资金交付制度。美国类似，1994年《里格—尼尔跨州银行效率法案》打破地域壁垒后，商业银行牌照由1984年峰值约14496家降至2023年的4681家。

我国对地方中小银行跨区域经营长期以"禁止"为主基调，2021年以来严格限制跨辖区互联网贷款和存款，初衷可嘉。但副作用也有，大数据风控可在不依赖本地网点时实现风险定价，一律禁止堵死了风控能力较强机构的数字化路径；在人口流出、县域空间见顶背景下，人为锁定边界反而加速机构低效化。当前"减量提质"已启动，但跨地市兼并重组仍有隐性障碍，机制尚未制度化。

（三）牌照准入与综合化经营

美国采取"资本达标＋自我认证"模式。州立非成员银行只要满足资本充足等条件，即可提交通知而非逐笔审批设立金融子公司，门槛看资本充足率与管理质量而非注册资本下限。德国储蓄银行集团则通过集团化运作，使单家储蓄银行无需独立申请牌照，以"集团成员"身份共享牌照资源。

我国非银牌照门槛过高。理财子公司要求最低注册资本10亿元且一次性实缴，且控股股东须设立理财专营部门并连续运营3年以上——这对刚改制的省级城农商行或联合银行构成时间约束；全国获批开业的理财公司仅32家，2026年6月末存续规模占全市场92.63%，中小银行只能转向代销，被固定在渠道端。金融资产投资公司近两年显著扩容，2025年3月监管明确支持符合条件的商业银行发起设立，银行系机构已由5家增至9家、合计注册资本1485亿元，真正约束已从"不予受理"转向"资本与投研团队是否达标"，但100亿元的实缴资本令中小银行望而却步。

（四）不良资产市场化处置

韩国在1997年亚洲金融危机与2011年储蓄银行破产潮后，建立以韩国资产管理公司为核心的全国性处置平台，通过公开招标、资产证券化统一处置不良资产；日本泡沫破裂后通过整理回收机构批量打包形成统一市场；美国联邦存款保险公司同样搭建全国性拍卖平台实现跨区域竞价。

我国个人不良贷款批量转让试点自2021年启动，2022年底向11个省市的城商行、农村中小银行开放，2025年12月再度延期至2026年底。2025年7月《地方资产管理公司监督管理暂行办法》（金规〔2025〕16号）已明确个人不良资产批量收购不受省级区域限制，受让端通道已通；真正瓶颈在转让一侧——试点省市以外的中小银行仍无转让资格，叠加省级地方金融管理机构的暂停权。区域分割使欠发达地区回收率偏低，中西部中小银行资本占用压力难以释放。

（五）早期纠正与风险安全网

德国储蓄银行集团的机构保护方案是自1970年代起的行业互助典范：成员先缴至州级子基金，机构困难时先由本州救助，不足则跨州补偿。该方案获欧盟《资本要求条例》第113(7)条认可，成员可适用零风险权重、豁免大额风险暴露限额；约占欧元区信贷机构50%的机构加入，对应总资产约占10%，其价值在于风险处置的内部化与前置化。美国联邦存款保险公司则按资本水平将银行分为五档，各档自动触发强制措施直至接管清算。

我国存款保险制度自2015年施行，包商银行处置实现商业银行市场化退出的零突破。截至2024年末投保机构3761家，累计归集保费3732亿元，对1600家机构采取早期纠正措施。但短板明显，法律层级仍为行政法规，早期纠正缺乏强制力，限制分红、限制资产扩张等措施易被地方干预软化；同时缺乏类似德国的行业互助机制——农信社系统的风险互助与资本缓冲功能尚未制度化，作用尚未充分发挥。

（六）业务定位与分类考核

韩国相互储蓄银行的思路是用监管参数的结构性倾斜矫正业务脱域：须在六个营业区域内经营，区域内贷款比率法定下限为首都圈50%、非首都圈40%。2025年10月金融委员会进一步推出加权规则——计算区域内信贷比率时首都圈贷款按90%、非首都圈按110%计入，政策型庶民金融商品按1.5倍计入，存贷比测算上首都圈权重升至105%、非首都圈降至95%，并将稳健小型机构外部审计周期由季度放宽至半年。政策结果是，截至2025年6月末储蓄银行信贷中首都圈占65.8%、非首都圈仅34.2%。德国储蓄银行则以公法定位从根源锁定边界。

我国对"五篇大文章"的考核易演变为"全面铺开"的统一指标。但国有银行和股份制银行适合全面铺开，城农商行则适合普惠金融、养老金融、绿色金融，村镇银行适合普惠金融，民营银行适合普惠金融和数字金融，强行五个领域齐头并进，不仅资源分散，还可能为冲指标进入陌生领域。韩国经验的关键不在"有没有指标"，而在参数是否随区域禀赋动态调整。

（七）市场竞争格局与错位发展

各国普遍形成"大中小分层、错位竞争"格局。美国联邦存款保险公司口径下，凡工商业贷款单户100万美元以下即计入"小微企业贷款"。截至2024年末，美国社区银行持有全行业小微企业贷款的21.6%，而其仅持有全行业贷款的15.2%。其优势在关系型信贷——约九成小型银行允许借款人与审批决策者当面陈述。德国储蓄银行则以公法定位实现"一地一行、深耕本地"。

我国突出矛盾是国有大行凭借资金成本优势加速下沉，以极低利率挤压中小银行优质客户，形成"大行捡好客户、中小行接高风险客户"的逆向选择。2026年5月金融监管总局印发《关于做好2026年小微企业金融服务工作的通知》，明确大中型银行要增强区域协调性，浙江监管局进一步要求"避免无序竞争"，但大行普惠小微考核仍偏重总量增速，缺乏可量化的区域均衡要求。

二、七大政策调整建议

方向一：从"资本简化"走向"全链条减负"

一是引入"简易机构"认定。对总资产低于一定门槛（建议500亿元以下）、本地贷款占比达标、交易账簿与衍生业务占比极低、治理评估达标的县域法人银行，探索以简化的单一杠杆率指标替代整套风险加权资产计量；同时配套刚性限制，其证券化、非标投资、同业理财等高复杂度业务须受严格限额，杠杆率阈值须保守校准并要求实际资本占用不低于现行第三档要求。二是将现场检查周期与内部评级挂钩。连续两个评级周期为二级及以上、资本充足且无重大执法事项的机构，检查周期由一年延至18个月甚至24个月，同时强化非现场监测。三是报送报表分档设计，第三档银行仅报送核心监管指标。四是提升省级及以下派出机构的数智化监管能力。

方向二：适度放宽跨区域与互联网业务准入

一是同省内地市之间的兼并重组全面放开，取消"同一地市"的隐性限制，让经营良好的地区主力行跨地市吸收合并高风险机构；参照日本做法配套财政补助资金与央行再贷款或存款利率优惠的正向激励包，改变"改革只有压力、没有红利"的局面。二是对数字化风控能力达标的中小银行，有条件放开线上小额信贷跨区域限额，设置准入门槛——监管评级二级以上、风控模型经历史回测验证、单户金额与跨区域贷款余额占比双重设限。三是参考日本特例法，在人口持续流出、经济持续低迷区域取消对当地法人银行合并的限制。

方向三：适度放宽非银子公司牌照与资本门槛

理财公司方面，针对省级农商行或联合银行和头部城商行探索差异化注册资本要求，明确支持省农商行或联合银行牵头设立一家服务全省农信系统的理财子公司，并对因省联社改制而新设主体在"理财专营部门连续运营年限"上的连续计算规则作出制度性确认。金融资产投资公司方面，牌照已由5家扩容至9家且明确"支持符合条件的商业银行发起设立"，建议按机构类型分层设定门槛，允许资产规模较大、评级二级以上、具备股权投资投研团队的头部城商行和农商行参与试点并降低注册资本，同时支持数家中小银行联合发起设立。金融科技子公司方面，继续支持中小银行联合组建科技子公司。

方向四：个贷不良转让试点有序扩面

发力点应从"受让方"转向"转让方"。其一，鉴于金规〔2025〕16号已明确个人不良资产批量收购不受省级行政区限制，政策重心应调整为取消试点转让机构的地域限制，允许所有经营个人贷款业务、估值定价能力达标的地方法人银行作为转让方参与试点。其二，同步规范省级地方金融管理机构对跨省非金融不良资产收购的暂停权与规模限定权，明确适用条件、程序与上限，防止例外条款架空跨区域通道。其三，统一个人不良贷款转让的估值定价规则，在银登中心平台建立标准化的资产包分层、信息披露和竞价机制。其四，把延期通知中已提出的自查自纠、专项审计与违规问责机制常态化，并与批量转让后的催收行为规范衔接。

方向五：强化早期纠正硬约束，探索行业互助保护机制

一方面，加快出台《存款保险法》，将早期纠正措施由行政法规提升至法律层级。参考美国即时纠正措施框架，明确资本充足率、资产质量、公司治理等维度的量化触发指标，一旦触及即自动触发限制分红、限制资产扩张、责令补充资本、限制高管薪酬、责令调整董事和高管等强制措施，并设置限期整改与时限到期自动升级的安排。另一方面，借鉴德国经验，明确以省为单位、由省内农商行、农信社、村镇银行按资产规模缴纳会费的区域互助保护基金，在成员机构出现流动性紧张或资本不足时以同业借款、过桥贷款、注资、股权重组等方式救助，建立先区域基金后跨省参与的多级补偿结构；对持续满足条件的成员可在监管资本认定、大额风险暴露等方面给予适度优惠。

方向六：五篇大文章分类施策，考核从"全面铺开"转向"因地制宜"

根据中小银行的区域禀赋、资产规模和业务基础实施分类考核、差异化权重。对城商行和农商行，较高权重考核普惠金融、养老金融和绿色金融，对村镇银行重点考核普惠金融，对民营银行考核普惠金融和数字金融。考核方式从"数量型"转向"质量型"——考核新企业首贷户数量、信用贷款占比、贷款不良率是否在合理区间、客户融资成本是否下降等。对服务薄弱区域的贷款在考核计算中加权计入，对政策型普惠产品在核算上给予倍数优惠，对具备条件的稳健小型机构放宽审计与检查频次。

方向七：平衡大行下沉与中小银行生存空间

其一，把2026年小微金融服务通知中"大中型商业银行要增强小微企业金融供给的区域协调性"的要求转化为可量化、可考核的指标——在大行普惠型小微贷款考核中设定县域贷款、普惠小微首贷户的增量结构要求与经济发达地区占比上限。其二，落实"避免无序竞争"的已有要求，对大行在县域市场的低价竞争行为进行适度窗口指导，防止"内卷式"降息导致整个小微贷款市场风险定价失真；窗口指导应以融资成本覆盖风险溢价为原则，而非简单价格管制。其三，引导中小银行发挥地缘、人缘、熟客风控的比较优势，深耕大行做不了、做不好的下沉客户。

总之，中小银行监管不能简单套用大型银行的规则体系，而应根据其区域属性、业务模式和风险特征构建差异化制度安排。美国的轻量化资本框架解决"合规成本过高"，日本的整合政策解决"机构数量过多、单家效率过低"，德国的机构保护方案解决"风险缓冲和行为约束"，韩国的区域贷款比例改革解决"业务脱域、偏离本源"。四者的共同点在于：更简单，但不一定更宽松——监管放松主要体现在程序与计量维度，伴随而来的往往是更清晰的行为边界与更刚性的退出约束。

结合我国实际，政策调整的核心逻辑是"放管结合、松紧有度"：该松的坚决松——跨区域业务有条件放开、非银牌照门槛适度降低、个贷不良转让有序扩面、五篇大文章分类考核；该紧的必须紧——早期纠正硬约束、公司治理穿透监管、风险处置市场化机制。同时需清醒认识到，简化杠杆率的校准必须与限制高风险资产持有相配套；规模的分散不等于风险的分散，同质化经营的小机构群体可能形成共同的集中度风险；我国特有的市场结构，决定了国际经验不能照搬。

附：主要数据来源

美国：美联储、联邦存款保险公司、货币监理署官网及《联邦公报》——社区银行杠杆率框架修订终规则、《21世纪迈向住房法案》第903条及临时最终规则、《季度银行概况》。日本：日本众议院法律案概要、金融厅《地域金融力強化プラン》、《改正金融機能強化法》（2026年4月通过）。

德国与欧盟：欧洲央行银行监管年度报告与机构保护方案听证会报告、欧洲议会研究报告、国际货币基金组织德国金融部门评估规划技术说明。

韩国：韩国金融委员会《储蓄银行健康发展方案》（2025年10月23日）。

中国：中国政府网《商业银行资本管理办法》、《商业银行理财子公司管理办法》、《关于进一步扩大金融资产投资公司股权投资试点的通知》、《地方资产管理公司监督管理暂行办法》、《关于延长不良贷款转让试点期限的通知》、《关于做好2026年小微企业金融服务工作的通知》；中国人民银行《存款保险条例》施行十周年座谈会数据；银行业理财登记托管中心《中国银行业理财市场半年报告（2026年上）》。