杜家骥：“清承明制”后的发展变化及影响

“清承明制”后的发展变化及影响

杜家骥

南开大学历史学院

摘要： “清承明制”，是指清初沿袭明朝的基本制度，不能以此理解以后的制度情况，因为制度必然会发展变化。清朝沿袭明制后，其发展变化不仅是多方面的，而且不少方面变化很大，本文从中央及地方机构、官制、职权等14个方面的变化，以及各项制度，如财政制度、刑法制度、矿政、茶法等的变化叙述，并对某些变化的原因、影响做简要分析。

关键词： 清承明制；职官设置；制度变化

目录

一、机构、官制、职权等方面的变化及其原因、影响

二、各类制度的发展变化及其原因、影响

三、余语

历史教科书或论著，时常“明清”并提，把明清两代作为一个历史阶段；讲到国家体制，则常用“清承明制”一词。的确，清代的国家机器，就其主体而言，是明代的模式——中央机构、地方行政建置及其设官，实行的制度，基本是沿袭明代。但仅停留在“清承明制”这一表面的了解而不加深究，则远远不够。原因有以下三点：

一、所沿袭的旧制必然要随着社会条件的变化而改变，或增定新制度，这是历史常识，那么其具体情况如何？实际上，很多内容是一般教科书未能述及的，至于论著，由于是专门研究某专题，而不可能对此做全面系统的介绍。

二、清朝是以满族为主体统治的王朝，不仅增加了满族自身的民族性机构及制度，而且将满族、八旗的不少管理制度纳入所沿袭的明代汉制之中。这是教科书、论著都很少述及的内容。

三、晚清时期又受西方制度影响，进行过不少改制。

以上几点，是全面、系统地认识清代历史应掌握的，也是研究相关课题应注意的内容。

由于题目较大，所涉及的内容特别多，其中晚清受西方制度影响进行的改制，与传统旧制在性质上有别，联系较少，内容复杂，足可作为另一专题，且按现在历史分期属于近代史的内容，于此从略。而满族自身的民族性机构及制度，与明制无关，也不作介绍。本文只讲清代所沿袭明制方面的发展变化，其中包括所承袭之明制中增加的管理满族的制度。另外，对某些变化的原因、重要影响，也做简要分析。所述内容分为机构、制度两大方面：一是机构、官制、职权等方面的变化及其原因、影响；二是各类制度的发展变化及其原因、影响。

一、机构、官制、职权等方面的变化及其原因、影响

（一）中央机构

1、中央各大机关职官设置变化

部院、寺监等机构职官，实行满汉复职、满汉并用。

部院——六部、都察院，寺监等机构——大理寺、太仆寺、太常寺、鸿胪寺、光禄寺、国子监、钦天监、通政司、翰林院、詹事府等，这些沿明制而设置的传统机构，其长官（堂官）在清代皆一职设两人，一满一汉，是为“满汉复职”。如明代之六部，每部设尚书一人，左侍郎一人、右侍郎一人，以上三个堂官，清代皆设满汉各一人，明代每部之三个堂官，到清代变为六个。堂官之下的属官，如司官——郎中、员外郎、主事，是满汉并设，而满、汉并不等额，总体数额是满缺多于汉缺。内阁之设官也是如此，见下述。

2、内阁建置、职权的变化

清代内阁比明代正规。明代内阁，后世皇帝一直遵守祖制，不明定其实际地位，以大学士为正五品，为行政需要，以加衔提高其职权地位。清代不存在明代的祖制问题，顺治朝便定内阁大学士为正二品，以改明代内阁大学士品级之名不副实。但不设首辅大学士。雍正八年（1730年），更升大学士为正一品，高于明代，为文官最高品级，内阁也正式成为最高政府机关。

内阁的下设机构也比明代增多。明代内阁下设两房：制敕房、诰敕房。清代内阁下设十余个，重要者如下：办理题本的机构，包括满本房、汉本房、满票签处、汉票签处、批本处，此外还有蒙古房（翻译蒙古文及其他民族文字）、典籍厅、收发红本处、诰敕房、稽察房、内阁俄罗斯学等。

增设机构原因。一是清代满族统治者为体现满族的主体统治，以满语（称为“清语”）作为“国语”，公文须有满文。另外还办理涉蒙古、西藏、回部等民族事务，以及涉俄罗斯等国际事务，也需翻译，因而增加诸多翻译机构和人员。二是题本数量增多，办理时每道程序都有较多题本，因而分工精细，各程序分设房、处等机构办理。

清代内阁设官人数多于明代。原因：第一，实行满汉复职制，又增设协办大学士（见后述）；第二，下设机构多，官员人数必然增多。

清代内阁职掌、大学士的职任与明代相比有变化。军事方面，清前期有满族议政王大臣会议处理军务，并设议政处。后归军机处。内阁所办机要政务分出，归军机处办理。其票拟，本是明代内阁大学士的主要职任，也是其职权的主要体现所在，清代大学士不再票拟，只对票拟作审定，票拟主要由内阁侍读、中书办理（这一变化，大致在军机处设立前不久），乾隆初曾在内阁任职的席吴鏊记述“凡办本之次（办理题本之次序——引者注），舍人（即中书，又称中书舍人、舍人——引者注）阅已，先书草签，侍读详看，大学士审定之”，又说“票拟，皆舍人按故事为之，大学士晨入，画可否，然少所更定”。嘉庆时的京官吴振棫也记述：“内阁大学士沿明制，主票拟，然一一皆禀上裁，大学士无权也。雍正四年，设侍读二员，助勘票签。后大学士多入军机者，其事遂专付侍读，有疑难事，则奉以请命，否则大学士押署而已。”大学士除了入值军机处，帮助皇帝处理机要政务，还有被派管部院事务者，因而，内阁又增设协办大学士，且成固定职缺。雍正朝设立军机处以后，内阁大学士任军机大臣，或管部院，有的还兼另外其他职务，多不入阁办公了，以致在内阁衙署的大学士逐渐减少。嘉庆时，嘉庆帝针对这种情况曾谕令大学士“俱著常川到阁阅本”。但因大学士之兼职及不票拟之制一直实行，所以大学士不常入阁的情况依然如故，据道光朝在内阁任中书的龚自珍说，道光元年（1821年），大学士为六人，而在内阁阅题本者只三人，此后仅托津一人。后来情况更甚于以前，光绪中期任内阁中书的朱彭寿甚至指出，由于票拟等事务“大学士特受成而已，如无大典礼或大会议，大学士可终年不至内阁”。

另外，由于清代皇帝勤政，大学士所拟（其初）或后来审定的“票拟”，皇帝皆亲做裁决批示，因而清代大学士没有明代大学士那种以票拟所体现的职权，成为辅助皇帝处理政务名副其实的秘书。

3、增设军机处

军机处，是内阁的分支、分设机构，其性质，是在明代内阁制基础上发展而增设的相职机构。

乾隆中期在军机处任职的军机章京赵翼，称“军机处，本内阁之分局”。以后，龚自珍也说“军机处为内阁之分支”。清末皇帝的上谕仍如此追溯：（军机处）“雍正年间，本由内阁分设，取其近接内廷，每日入直承旨办事，较为速密”。其所以如此称之，原因是军机处设立之初，主要是以内阁大学士、内阁中书任职，后来扩大，但内阁大学士（包括协办大学士）仍始终是军机大臣的重要甚至是主要人选。而更重要的是，职掌方面，将内阁办理的为皇帝撰拟谕旨、官员请示政务中需君臣商议办理者及其他机要政务，划归军机处办理。

谈到军机处，有一种定式化的观点，认为雍正朝设立军机处，是为削弱内阁大学士的权力，强化皇权专制。笔者认为这一观点是不成立的。历史上，皇帝所以要削弱相权，是因为出现对皇位构成威胁或架空皇权的权相，而且主要是一个人，不可能出现多个权相集体夺皇位而再撕拼出一人继皇位的情况。自明初废除宰相制度后，内阁大学士在性质上就不是真宰相了，其任免进退、有无职权，全在皇帝，大学士并无制度规定的法定职权，其职任属秘书性质，皇帝怠政，秘书性质的大学士才得以体现其权力，否则就无实权，而且皇帝还可轻易不用其辅政，乃至罢黜。明末崇祯帝当政的十几年中，曾动辄罢黜的大学士共十几名，其中，崇祯十一年（1638年）在半年多之内罢黜了五名大学士，这就是明证。清代在军机处设立以前，也根本不存在威胁皇位、影响皇权专制的情况。清代君臣关系，自始就具有主奴性，包括大学士在内的所有官员都是皇帝奴才，俯首听命，不敢对皇帝指令提出异议，更不可能对皇权皇位构成威胁。另外，自清初始，内阁就废除了明代内阁设首辅大学士之制，不设首辅大学士，大学士中也不可能形成一人之下万人之上的权臣。另外，康熙九年（1670年）又废除高级官员由吏部尚书、大学士等会推之制，清代大学士没有明代大学士这方面的权力。清代皇帝勤政、乾纲独揽，大学士无法具有明代大学士的权势，个别大学士利用职权结党专权以权营私，一旦被皇帝发觉或被弹劾，立遭罢黜，如明珠之例。清代大学士完全被皇帝掌控，皇帝需要他们辅政，没有必要削弱他们的职权。所以，雍正朝设军机处以前，并不存在皇位受威胁、皇权受制约而设军机处以削弱其权力的问题。军机处设立后，有些大学士既兼军机大臣，还被委任管理部院事务、任翰林院掌院学士等，有的满人大学士还兼八旗武官如都统、步军统领，这些大学士一人身兼数职，不仅没有削弱其职权，反而因兼军机大臣等职而职权加大了。

清代大学士所以不再票拟，主要因为清代对行政细则的进一步发展，如各部门之“则例”（如《吏部则例》《户部则例》等）系统全面，刑法方面判处罪犯遵循的“例”不断修正、增加，因而，票拟基本是循例拟写，小官侍读、中书等足可胜任，皇帝另以大学士帮其办理较重要的政务，如以大学士为军机大臣辅助其办理机要事务，令大学士管理六部、理藩院，皇帝与其议政时增加对部院事务的全面深入了解，等等，这些措施、制度也基本在军机处设立前或初设期间开始增加实施。

那么，雍正朝设军机处的原因是什么呢？

军机处之设，最初是为皇帝与近臣办理军务，后来不仅保留，且不断发展，职掌扩大，总掌军国机要大政，长期设置。其设置原因，是清代皇帝需要办理的政务太多，显著超过明代，且清代皇帝躬亲政务，而精力有限，为重点办理机要政务，而设军机处。以下作具体说明。

首先，皇帝需要处理的政务较明代大大增多：清代人口比明代剧增，雍正元年（1723年）推行摊丁入亩后，百姓可离籍谋生，社会矛盾事件也因之大增，仅需要皇帝作终审判决的一般死刑案件，平均每天就有四五起；清代边疆辽阔，边区及民族事务比明代增多；以满族为主体统治，增加了满族、八旗以及满汉关系调处方面事务；满汉复职制，中央官员人数比明代增加一倍多，其选用、考绩等方面事务增多；清代于题本之外增加了奏折，需皇帝亲自阅折处理，这是一个很大的工作量。

其次，清帝奉行“事无巨细、乾纲独揽”，事事不放心，皆亲自过问处理，这与其少数民族统治汉族为主的大一统王朝，常怀忧患意识有关。

因而，以皇帝一人之精力难以承受繁多的政务，乃增设宰辅之臣军机大臣，帮助其处理其中的机要大政、办理奏折。与此同时，内阁题本请示的重要事务，皇帝也召军机大臣等到其寝宫商议处理，简便易行，不再频繁地出寝宫，去与大学士等在仪式性的御门听政中商讨，以致军机处设立后，皇帝御门听政的次数明显减少。

所以，军机处是清代皇帝为重点处理机要政务而设，与综掌例行事务之内阁长期共存，共同组成协助皇帝办理国政之宰辅机构，二者长期并存，具有分工意义，清代皇权专制也体现了重点专断机要的特点。

以下讲另一重要问题——明清两代皇权专制的发展与其异同。

清代承袭明代之制不设丞相，以内阁大学士担任相职，而大学士从性质上而言是皇帝的秘书，无对外发号施令之权。因而，自明初洪武时期取消宰相制后，皇权行使在制度上扩大化，专制程度发展，这是明清两代相同之处。

不同之处如下。

明代在相当长时期内（主要是仁宗以后）、很多情况下，皇权专制的高度发展只是体现在制度上，高度集中的皇权，皇帝并没有真正行使，而是由大学士或太监行使了，因而出现了权臣大学士、有权势的太监。对此，史学家赵翼总结：明代的大学士、太监所以有权，“究而论之，总由于人主（指皇帝——引者注）不亲政事，故事权下移”。

清代，由于皇帝勤政，乾纲独揽，且较少昏庸之辈，康雍乾三帝更称得上是精明强干之君，因而清代实现了废除宰相制度后，从制度到皇权实际行使上的高度专制集权，这也是清代君主专制比明代发展的重要表现。

明清两代，从制度上讲，已无往代之相权，相权已收归皇帝，相职有无实权，关键在皇帝。皇帝昏庸或怠政，大学士辅助皇帝行政的秘书性相职，便在实际上体现为相权。皇帝勤政，事无巨细而躬亲断制，精明强干，大学士或军机大臣便权轻，主要起辅助作用，其审定的票拟、建议能否实行，关键在皇帝采纳与否。另外，谁充任相职，也取决于皇帝。清代的军机大臣为相职，是兼职，另有任官衙署，其任免，以谁兼职军机大臣，完全在皇帝，没有制度规定及选任机构。军机大臣之选任也不受资格的局限，品级高地位高的大学士，不一定全部被皇帝选入，比大学士品级低地位低的尚书、侍郎也可能被皇帝选任。官员的实权不一定与其品级、所在衙署地位相匹配，关键在于皇帝是否赋予、皇帝揽权的程度，这是清代皇权专制对行政的影响，也是皇权专制的一种体现。

以下再用乾隆、嘉庆两位皇帝在这方面的评论，对明清两代皇权与相权关系，作为附加说明。乾隆四十三年（1778年）上谕：

夫宰相之名，自明洪武时已废而不设，其后置大学士，我朝亦相沿不改。然其职仅票拟承旨，非如古所谓秉钧执政之宰相也。况我朝列圣相承，乾纲独揽，百数十年以来，大学士中岂无一二行私者，然总未至擅权骩法，能移主柄也。大学士之于宰相，虽殊其名，而其职自在，如明季严嵩，岂非大学士？而其时朝政不纲，窃弄威福，至今称为奸相。可见政柄之属与不属，不系乎宰相、大学士之名，在为人君者之能理政与否耳，为人君者果能太阿在握，威柄不移，则备位纶扉，不过委蛇奉职，领袖班联。

嘉庆帝上谕：

军机大臣承旨书谕，并非将臣工翊赞之职尽责之此数人也。内外满汉大臣，俱经朕特加擢用，谁不宜尽心匡弼。必专责之军机大臣，则其权过重，若承奉谕旨之事，军机大臣得以力阻不行，则外人又将以揽权指摘矣。况我朝列圣相承，乾纲独揽，皇考高宗纯皇帝临御六十年，于一切纶音宣布，无非断自宸衷，从不令臣下阻挠国是。即朕亲政以来，办理庶务，悉遵皇考遗训，虽虚怀延纳、博采群言，而至用人行政，令出惟行，大权从无旁落。

清代皇帝之乾纲独揽，由此可窥一斑。

4、某些部院建置、职权的变化

清代吏部的职权比明代小。明代吏部权重。清代史学家赵翼曾总结：“明吏部权重”，认为“有明一代用人之权悉由吏部”。明前期，较高级官员诸如“布政使等官皆吏部选用也”，“六部堂官亦吏部推用也”，“虽有会推之例，然亦皆吏部主之……会推名虽公，主持者止一二人”，指吏部尚书、大学士一二人掌握用人权。

清初尚沿袭明制，地方总督、巡抚、提督、总兵官，中央二品以上及某些三品京官“俱由会推”，“至（康熙）十年遂停……令将应升转各官，开列具题请旨，于是用人之权归于上”，即权力收归皇上，吏部只是负责“开列”众多有资格任高级、重要官员者的名单，提供皇帝选择。此后尚有个别官员偶或令官员们推举，至“康熙五十一年遂尽罢之”。中央大学士、尚书侍郎、寺卿等，地方督抚布政使、按察使、提督总兵官等较高级官员，选任权皆掌于皇帝。记述这一变化的清代官员王庆云（曾任总督、尚书），还就此评论明代权臣掌握会推官员之弊端：“会推询谋佥同，宜若可恃。然大官臆决唱声，万口一辞，私灭公，同伐异，其弊无所不至，明之末造，可为殷鉴。”清代废此种会推而除其弊端。另外，地方的中级官员道员、知府，职任重要者，则划为“请旨缺”，也归皇帝选任。其结果及影响，是清代皇帝的选官权强化，明代因推举而导致的大学士、吏部尚书等权臣结党的弊端，在清代被消除。另外，清代的中级官员的选任，也有一部分从吏部主掌，划归各机构长官或地方巡抚、总督。综上，清代吏部的权力远逊于明代。

清代刑部官比明代权重。明代三法司会审重大刑案，由刑部受理、都察院纠察、大理寺驳正，三个法司确实各自履行其独立职责。清初“仍明旧制，凡诉讼在外由州县层递至于督抚，在内归总于三法司。然明制三法司，刑部受天下刑名，都察院纠察，大理寺驳正。清则外省刑案，统由刑部核覆，不会法者，院、寺无由过问。应会法者，亦由刑部主稿。在京讼狱，无论奏、咨，俱由刑部审理。而部权特重”。也即清代的三法司会审名不副实，外省刑案，主要由刑部核复，不会三法司者，都察院、大理寺无由过问，刑部只把本部复核意见送知都察院、大理寺，而且应会三法司者，亦由刑部主稿，都察院、大理寺随同其意见而“画题”。另外，京城案件，都由刑部审理。所以有清代刑部的“部权特重”之说。雍正年间官员也反映：“刑名重案，三法司应行会勘者，都察院、大理寺堂官并不亲身到（刑）部，止委员办理，或止凭送稿画题”。乾隆皇帝上谕中也曾说“向来刑名事件，俱系刑部主稿，大理寺不过随同稽核，无关轻重”。

5、六部下分设机构、职掌增加

六部内的机构主要有三种：堂附机构、清吏司及其附设机构、独立性附设机构。清代之增设，有以下两种情况：

一是为加强某些方面的管理及职能而增设的机构。

堂附机构增加较多。堂附机构，也可称之为堂属机构、堂下机构、部堂机构，是办理本部以杂务为主的机构，有些事务较重要。这类机构，清代比明代增多。明代只有司务厅。清代有以下五种：司务厅，掌收外省公文，兼管本部“吏”方面事务；当月处，收发京城各衙门公文，抄录传抄文件；档房，掌收储档案；本房，缮写本章；督催所，雍正朝始设立，掌按期限督催本部（主要是各清吏司）所办事件，以保障行政效率。以上堂附机构的增设，表明清代在某些事务管理上的加强。如司务厅增加管理本部胥吏的职掌，因而把司务厅收发京城各衙门公文、抄录文件之事划出，以新设的当月处办理。督催所，是雍正以后为提高六部工作效率而设，以该所检查、督催部院事务的办理。

独立性附设机构的增设。清代，捐纳成为常行制度，因而设户部捐纳房这一专门机构长期办理。刑法方面，因死刑复核制度被进一步重视，而在刑部下专设秋审处。法律条文则不断修改、细化增订，乾隆朝定五年一小修十年一大修之制，掌纂修之律例馆成为常设固定机构。

二是增加办理满族及八旗事务的职掌及某些机构的设置。

六部中，户部办理的满族及旗人事务较多，而且复杂，办理机构也较多。户部掌旗人丁口编审册籍的汇集稽核、选秀女、继嗣、俸饷、八旗养马料豆的发放、旗地管理、田土争讼，等等。具体办理机构，有南档房（堂附机构），户部清吏司中的广东司、山东司、云南司、八旗俸饷处（附设陕西清吏司下）、井田科（附设福建清吏司下）、现审处（附设机构）与八旗司（又称固山司）。其中八旗俸饷处、井田科、现审处及八旗司，是为专门办理满族及旗人事务而增设的机构。

刑部办理的旗人事务也较多。刑部下设以省命名的十几个清吏司，京城八旗及地方驻防旗人刑案，分在各司之下办理，例如：京城正白旗、广州驻防的刑案，归刑部广东司办理；京城镶白旗、绥远城驻防旗人刑案，归刑部山西司办理，等等。另外，八旗逃人之缉捕等事务，由刑部下设的督捕司办理。

吏部、兵部，分别办理旗人文官、武官之选任、考核及爵位封袭等方面事务。礼部、工部也有满族方面的内容，但较其他部少且分散。

6、中央机关设官数量大大多于明代

内阁、六部、都察院及寺监（大理寺、太仆寺、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、钦天监、国子监，通政司、翰林院、詹事府）机构中，因为以下几方面原因，设官比明代增多：

第一，以上机构堂官（长官）因为实行满汉复职制，比明代多一倍；第二，司官郎中、员外郎、主事，满汉并用，其中汉司官大致同于明代缺额，而满缺司官多于汉缺，因而司官数量比明代增加一倍多；第三，增设八旗旗人担任的职官；第四，机构增设，也使职官数量增加；第五，宫廷职官的大量设置（内务府职官）。

若再加上八旗行政官、各种旗兵兵营武官，及宗人府、理藩院职官，增加的职官数量更大。

其造成的影响包括：因实行满汉复职制，各机构长官多，六部每部六个长官（堂官），尚书两个，左侍郎两个、右侍郎两个，都是满汉各一名。长官多，常造成政务推诿、拖沓，清末官制改革之时曾强烈批评这种弊端。雍正后又在长官尚书之上设大学士等管部，当与此有一定关系（雍正以前也曾实行过个别大学士等管部，情况甚少，未成惯例）。光绪后期取消满汉复职制。而且，官多，必然增加官俸开支。

7、清代高级官员品级比明代提高

其他官员品级也有高于明代者。

高级官员：

大学士。明代正五品，入阁加衔而为二品或三品。清代，初正二品，雍正八年（1730年）升为正一品，为文官最高品级。相职机构，本为政府最高机关，清代升大学士为正一品，高于六部长官尚书从一品的品级，使内阁成为六部之上的政府最高机关，名副其实，也表明清代内阁的正规化。

部院长官尚书、侍郎。明代，尚书正二品，清代升为从一品。侍郎，明代正三品，清代升为正二品。考之明代，其初中书省的左、右丞相为正一品，平章政事为从一品，又有具实职的正一品三公（太师、太傅、太保）、从一品三孤（少师、少傅、少保）等，以及管宗人府的长官正一品宗人令、宗正、宗人。尚书、侍郎地位低，列于其下为正二品、正三品。其后废中书省，公、孤也成虚衔，而旧制品级未改。况且有掌皇家事务的宗人府为国家最高衙署，仍有最高职官正一品宗人令等。六部尚书、侍郎品级迄未提升。至清代，公、孤仍为虚衔，而宗人府长官为超品之职，不属品官系列。雍正八年（1730年），既然大学士定为正一品，为使其名实相副，六部尚书也随即提升为从一品，与大学士仅差一级，其后又提升侍郎为正二品，使尚书侍郎与大学士的品级、地位及职掌性质之差序合理。

其他官员品级提高者：

翰林院官。学士，明正五品，或兼礼部侍郎衔而为正三品，清升为从二品。侍读学士、侍讲学士，明，从五品，清，从四品。侍读、侍讲，明，正六品，清，从五品。

学官（府州县学的教官）。教授，明，从九品，清，正七品。学正、教谕，明，皆未入流，清，正八品。训导，明未入流，清，从八品。

以上职官品级的提升，可能与清代满族皇帝为体现其崇儒右文有关。

司务厅司务，明，从九品，清，正八品，提升了三级，当与重视和加强该厅所管“吏”方面的事务有关。“吏”不属官，辅助官员办事，但对清代吏治腐败影响甚大，因而加强管理。

还有一些明制职官而由满人担任者，品级高于明代，如太常寺等机构的赞礼郎，明代正九品，清代由汉人任者按明制为正九品，满人所任赞礼郎，为正七品。鸿胪寺鸣赞，明代从九品，清代由汉人任者仍从九品。满人担任者正七品。赞礼郎、鸣赞，都属礼仪中的唱赞、引导职官（类似典礼中的司仪）。其职掌祭祀礼仪唱赞的赞礼郎，还要求满语熟练，而不用汉人。清代，满人担任的这种官职掌特殊、重要，品级也较高。

（二）地方建置设官的变化及影响

清代地方直省制度，在沿袭明代的基础上，存在不少发展、变化。主要体现在以下方面。

1、省级

督抚在明代制度的基础上，发展为按省设置固定的长官，事权集中。

明代各省长官布政使、按察使，在清代都成为督抚的属员。

变化原因及影响。幅员辽阔的大一统王朝，地方最高一级之建置规模较大，中央对这一级的集权控驭，关系王朝国家之治乱，自秦以后多次发展变化：由监察区变为行政实体，其长官集诸权于一身。为防止该行政长官之割据，而析其为多官分权。此后为补救分权之不利，又设集权之长官。其初，汉承秦制设郡县，中央面对诸多郡县难于分身顾及，而不得不于郡县之上设州、置刺史，其后，州刺史演变为行政官。唐代设道，进而方镇（藩镇），节度使世拥其权。凡此，都有坐大割据之弊，甚至挟制乃至反叛中央。皆因地方最高一级之建置区域大、长官集诸权于一身。此后，宋设路、明设行省，置诸司以分其权。但分设诸司，事权散置，协调不利，应变迟滞，尤其不利于突发反乱事件的应对，明代不得不在三司之上又增设事权集中的巡抚、总督。清承明制而发展，康熙初年以后，形成按省设置的固定性长官，成为定制。迨至晚清，总督坐大现象又见端倪。

清代联省设总督，以重点掌控该地区绿营官兵。督抚并设，又寓有中央以二者互相监制之意，但难免有权责交叉不清之处，以致出现督抚同城之争的弊端。光绪后期，不得不裁撤某些同城督抚的巡抚。

咸同以前，中央从兵权、任官权、财权等方面强化对地方的集权，清帝以奏折、廷寄等方式控驭、指挥督抚，而且有各部制度的制约，对各省控制颇严。且当时总督、巡抚之职掌各有侧重，总督军权重而财权轻，文官选任权也主要由巡抚执掌。巡抚虽偏重于财务、文官选任与考核、刑事及民政，而军权轻且受总督节制。同治以后至清末，督抚尤其是总督职权不断扩增，因办洋务而有财权，军权扩大，因军功而任官权扩大，有的总督还兼外交权，集诸权于一身，曾出现督抚自主而与中央意志相违背的现象。最后清王朝之灭亡，是迅速土崩瓦解，是否与此有关，值得深入研究。至于晚清这种现象对历史发展之影响，则是另外一个问题。

2、清代将明代的一些省、府、县化大为小

明代陕西省，清代分其为陕西、甘肃二省。明代江南省，清代分为江苏、安徽两省。明代湖广省，清代分为湖北省、湖南省。

明代至清初一些府较大，辖二三十余州县，如直隶正定府，山西太原府、平阳府，山东济南府、兖州府，河南开封府，陕西西安府，四川成都府。雍正以后，这些大府分割出一部分州、县，以所分出的州为直隶州（与府平级），下辖分出之县，该直隶州也不再辖于府，而直隶于省。

大化小的原因。辖区大，较远的地区不便管理，因而划小。江苏的某些县划为两个县，则主要是着眼于收税。

3、明代都司管辖下的卫所，清初在形式上保留，而逐渐裁撤

其实土卫所（有管辖地区的卫所），不断改为府州县，雍正二年（1724年）更大量裁撤。此后，除了河运漕粮省份的卫所仍保留，作为漕运卫所外，卫所已所剩无几。

4、增设厅

厅是清代特设的地方基层统治建置，主要设在移民聚居地、少数民族地区或民族杂居区，以及距原府州县治所较远或难于治理之地。其少数民族地区或民族杂居区设厅，主要是东北地区，直隶、山西两省北部与蒙古交界地带，新疆地区，以及甘肃、四川、云南、贵州、湖南、台湾的某些地区。

5、地方中下层的管理与统治进一步深入化

明代，省级布政使、按察使的佐贰官分派到地方，任分守道、分巡道，明季发展为正印官。清代进一步发展成为道的正规性长官，以前的佐贰官职衔取消，定道员固定品级（正四品），分守道、分巡道明确区分，对辖区巡察的职能也进一步规范化、强化。

清代，府州县的一些佐贰官也被派到下辖某些地方去“分防”，与基层的巡检，共同强化对该基层的乡镇村寨的管理。

6、清代省以下的各级长官，没有或很少佐贰官（长官之属员副手）

总督、巡抚之下，明代设置本为临时性，不设佐贰等下属官，至清代也始终未设。布政使、按察使原有佐贰官，由于都派到地方担任道员，布、按二司从此无佐贰属员。布、按二司的佐贰官成为道的独立长官，道员衙署也始终不设佐贰官。这样，省级的布、按二司，及其下的道，也就都无佐贰官了。府州县长官的佐贰官，有的被派任到下辖基层“分防”。有的在裁减后不设，以其他属官兼任其职。因而府州县长官，较少佐贰官或没有佐贰官。

清前期由于财政拮据，大量裁减佐贰、杂职官员。此后，对这些数量较多的中下级官员，在数量上始终控制得较严。此结果是由于长官辅助性官员少，或根本没有，便雇请幕宾协助办理政务，以致清代由督抚到知县等地方长官之下，有“无幕不成衙”之称，成为清代地方官行政的一大特色。另外，清代的胥吏遍设中央、地方衙署，而地方官衙署胥吏的数量大大多于中央机构，甚至数十、百倍于官。胥吏严重败坏吏治，也是清代治政腐败的突出特色。

7、专项事务管理加强，设固定专职官

所设官增加。

河务设官。明代设总理河道官，与漕运职任分、合无常，自万历三十年（1602年）后，总督河道不再管漕运。清沿明制，顺治元年（1644年）即专设河道总督，为常设之官，而且其下之层级性设官细化，有管河道的道员，及河厅官、汛官、河营官。

漕运设官。设官管理漕粮运输事务，由来已久。清承明制，河运漕粮，顺治九年（1652年），改明代漕粮之军民交兑为官收官兑，设官也因之有所变化。总掌漕运事务的，是漕运总督，协助其办理漕务的，有粮储道的道员，运漕粮的押运官、领运官。

以上，漕粮运输，关系北京统治集团及驻镇北京的八旗官兵之日常食粮问题，而运河及严重影响运河运漕的交叉黄河，其治理也成为重要事务，康熙继位后，其三大要务，除了三藩问题外，另两项便是漕运与治河，其多次南巡，重要活动之一便是视察河务。还有北京西北之永定河，其水患当时常常严重影响京城，以致雨季洪泛期间，直隶总督需坐镇一段时间指挥防洪。因而有必要在河务、漕运方面设专职官，固定负责其事。

学务官。明代以御史、道员（按察司副使、佥事）督理地方学校事务。清代所设学政，每三年一派，具有钦差身份，为每省最高学务官，地位与督抚平等。清代学务官学政，身份地位较高，是加强官方学生（诸生，即俗称的秀才）学务、科举管理的举措。

榷关官大大增多。榷关，指税关征收商品过关税，所设官称为关监督，或称关差。清代由于商品经济比明代发展，所设税关比明代大量增加，不仅沿运河设，沿长江、其他江河、沿海及陆路、边区也设置，因而所设榷关职官相应大量增加。鸦片战争以后，又增设洋关，洋关设总税务司、各分关税务司，任洋人官员管理，这是以往朝代所没有的特殊职官。清代官员也有管理洋关者，如津海关道及其他道的道员。咸丰以后设卡征厘金，派官管理，也应属这方面内容。

清代征商税的范围、途径与名目比以前朝代大大增加，增设专职税官加强管理，商税也显著增加。中国古代王朝，税收主要是田赋及人、丁税，其他税收比重很小。后来不属丁之人口税取消，丁税在清雍正后完全摊入地亩征收，成为田赋。鸦片战争前，清代国家总税收的第一项仍是地丁即田赋，第二项是盐税，商税成为第三大税项，显著提高了商税在国家总收入中的地位。光绪二十年后（1894年），商税［包括洋关税、厘金、传统旧关（称为“常关”）税］，已超过田赋，成为第一大税项。

二、各类制度的发展变化及其原因、影响

清代承袭明制中的不少规制，都在明制基础上发展变化，简要列举变化、影响较大的财政、刑法两方面。

财政制度，重要内容主要有以下几方面。

摊丁入亩，是在明代一条鞭法基础上的进一步发展。丁银全部摊入地亩征收，丁银之征历史性地取消，丁口不再被束缚于本籍，百姓可轻去其乡。而又值人口迅猛增殖，大大超过中国古代任何一个王朝时期（乾隆末年达到3亿，至道光末年又增至4亿），无业人口大量增多，远走他乡谋生的流民大量增多，促进了边区的开发。由此也产生一系列社会矛盾，命盗案件增多，治安成大问题。清政府因而大力推行保甲制度，清代的保甲制，普及中原直省各州县乡村、边区民族杂居之地，以及盐场、矿区、沿海渔民、山中棚民区，甚至客店、寺观僧道、游移之乞丐，也纳入保甲稽查体系，远比宋、明时期深入。

人丁赋役，清代在明代制度上进一步发展，国家有河工、土木工程等大工役，不征发百姓劳役，人丁赋役征发取消，而由国家出资雇募。这种变化，有利于百姓相对自由地生产、谋生。

矿政，为官府管理矿藏开采的政策，在乾隆初期以后发生重大改变。中国古代基本禁止民间开矿的传统做法，至此改变，大体上允许商民开矿。矿政的改变也与人口增多而为解决民生问题有关，矿业生产由此得到长足发展。同治以后至晚清，由于洋务运动、西方势力影响，更不断开放。开矿政策的放开，对工业的发展有重要意义。

茶法。历代沿袭的茶马互市，在清代雍正末年以后废止，官方垄断的官茶，也由此历史性的结束，商人领引售茶，也即商茶，成为清代销茶的主要形式，蒙、藏地区及国外，成为内地茶的大宗销售去处。清代也成为中国茶业的大发展时期。

陋规问题。清代实行低薪制，地方行政经费存留少，默认地方官收受“陋规”，又实行捐纳授官，导致贪污盛行、贿赂公行，为吏治腐败主要特征。

宗禄制改革。宗禄指国家发给皇族宗室养赡的银、米。时间较长的王朝皇族人口繁衍甚多，所发养赡银米数额巨大，给国家财政造成沉重负担。明代后期，仅宗禄中的禄米，就已超过国家漕粮之米的总数，还要发其养赡银。其时国家财政拮据，而加派三饷，导致明末社会矛盾激化，加速王朝灭亡。清代一方面废除明代赋税征收的三饷加派，还进行宗禄改革，主要措施是降低皇家封爵（降袭）、减少皇家封爵数额，使清代领高额宗禄的有爵者比明代大大减少，因而也没有发生造成国家财政重负的宗禄问题。

刑法制度，在明制基础上的变化，体现在以下几点。

1、律例之“例”发展

清代法律沿袭明代，有“律”，有“例”。律是对罪行判处的基本规定，例又称“条例”，是根据各条律文判处的具体实例，后成为类似罪行判处的依据，因其有具体案件的针对性，社会中发生的案件又复杂多样，新发生的案件可以其比附判处，更具合理性，因而“例”也成法律条文，而且不断增加，康熙朝三四百条，到同治九年（1870年），例已增加到1892条。以例判案，体现了对刑案尤其是死刑判处的审慎，对减少因法律条文少且笼统而上下其手的现象，是有利的。

2、死刑犯的实际处死数大量减少

刑事命案的罪犯，其罪行非常复杂，有谋杀、故杀、殴杀、戏杀、误杀、擅杀等多种，轻重不同。其罪行较轻者，虽判为“杂犯死罪”，常作减免宽释处理。明代中期以后，更明确定其为五年徒刑，清代沿袭。明清时期，又将比“杂犯死罪”重的“真犯死罪”，分为“监候”（“秋后处决”）、“立决”（“决不待时”），“监候”（有斩监候、绞监候）类在朝审、秋审时甄别，把其中的罪行轻者、情有可原可矜者、特殊情况之死刑，进一步作减免处理。清代，又进一步将平民百姓“监候”死刑犯分为“服制”（亲属之间）、一般罪行的“常犯”，在秋审、朝审中作专类性的特别甄别以减刑。其中“监候”死刑类的服制、常犯中，相当一部分人因可矜、或虽情实而免勾“缓决”，最终予以减免处理。其判为“立决”死刑中的“服制”等犯人，也有减刑为“监候”死刑者，后来与监候死刑者的服制、常犯一起进行秋朝审，也有最终得减免者。因而清代虽名为“情实”的死刑犯，而实际免于处死者，已远较明代为多。

晚清时期，在刑罚、处刑方式上也有变化，废除野蛮、残酷的凌迟、枭示等处死方式，死刑只设绞刑，而且不在公众场合行刑，只有罪大恶极者实施斩刑。废除刑罚中的刺字、笞杖等。判为笞杖刑罚虽轻，但是对人格的侮辱。另外，还有改善监狱条件，对犯人实行教育，等等。

上述诸方面的变化，都是社会文明进化的体现。

三、余语

认识清代政治制度，最重要的是要搞清楚制度的具体规制，若做这方面一般性的扩大相关知识了解，可阅读制度专著（如郭松义等人合著的《清代典章制度》、杜家骥《清代制度》），或相关论文。但这些研究成果，或多或少与你想知道的有距离，解决的办法，只有看史料。具体到清代政治制度，必须读清代“政书”，政书的阅读，实际已是专业性的了解，研究性的考察。

清代政书的文言文用语，相对先秦、秦汉时期已是比较易懂的，难点是，因为古代政治制度离今天较远，很多程序、专门概念对我们而言都是陌生的。当时不少制度内容司空见惯，属于常识，记载时简单笼统，对今人来说，则是理解难题。就如同现在所说的“双规”“补差”，大家都知道是怎么回事，叙述时就不做解释了，但多少年后的人们则也许会对此茫然。其中很多专有名词术语，可查官制辞典（如朱金甫等人所编《清代典章制度辞典》）。而具体内容的了解，则需要多看史料，从不同角度、场合等记载的史料中进行联系，综合分析，得出认识。

清代政治制度应查阅的基本资料，是“政书”，大多是官方编纂，较为可靠。如最基本的《大清会典》及《大清会典事例》，各中央机构的行政“则例”，如选任、考核官员的《吏部则例》，财政制度、人口户籍制方面的《户部则例》，等等。还有清三通——《清朝文献通考》及《清朝续文献通考》《清朝通典》《清朝通志》，以及乾隆朝官修《历代职官表》。另外，还有必要结合制度的实际实行情况了解。除了阅读上述史料外，还应结合阅读《清实录》及有关行政人物之传记等。

另外，深入认识，还应对某一制度做长时段的考察，比如了解清以前的同类制度，与清代做比较。还有，清代的制度，实行一段时间会变化。凡此，作通贯考察，才会看出变化乃至其阶段性特点。在这一考察过程中，尤其注意思考其变化的原因，这样不仅可使对已认识的变化现象做修正，使其符合事理，更接近历史实际，还可得出其他有意义的认识，对其他相关研究大有裨益。

本文原载《历史教学》2021年第13期

注释从略

明清史研究

每日读史 · 温故知新