江西
乾隆二十七年，1762年，清廷在伊犁惠远城设置伊犁将军，驻守大员面对的不是一座普通城池，而是一片横跨天山南北、连接中亚腹地的广大区域。有人据此认为，清朝把新疆军政大权都交给了伊犁将军。实际情况却没有这么简单。
新疆地域辽阔，山川道路又极其复杂。天山以北是准噶尔旧地，草原广布，驻军和屯田关系紧密；天山以南的回部地区，城郭密集，民族、宗教和地方传统各不相同；东部的乌鲁木齐、吐鲁番、巴里坤一带，又和甘肃、陕甘交通相对便利。
这片土地不能照搬内地一个省的治理办法。清廷没有立刻推行省制，而是采取军府制，把军事驻防、地方管理和民族事务分别交给不同的大臣处理。名义上是一套体系，实际却像几股力量彼此牵制。
伊犁将军的地位确实很高。伊犁是全疆军政枢纽，也是清朝西北边防的重要支点。惠远城建成后，周围又修筑绥定、宁远、惠宁等城，形成著名的伊犁九城。这里既有满营官兵，也有绿营军和屯田人员，粮饷、军械、交通都需要统一调度。
清廷给伊犁将军的核心权力，主要体现在调兵和统筹边防。乌鲁木齐、巴里坤等地的驻军，在重大军事行动中需要接受调遣。北疆遇到边务，伊犁将军往往是绕不开的负责人。换句话说，他更像一位拥有强大军事权限的边疆最高长官，而不是内地意义上什么都能管的总督。
有意思的是，伊犁将军并没有把全疆事务一把抓。北路另设塔尔巴哈台参赞大臣，驻塔城，负责当地军政与民政；南疆设总理回疆事务参赞大臣，后来主要驻叶尔羌，处理回部事务；东疆则由乌鲁木齐都统主持。
这三处大员品秩不低，手中也有相当权力。各城驻扎大臣、领队大臣和协办大臣，分别负责具体城镇与驻军。遇到日常事务，他们并不是事事等伊犁将军发话，而是按照各自辖区办理。伊犁将军的作用，更多是统筹、协调和处理重大军务。
南疆的情况尤其特殊。清廷平定大小和卓之乱后，并没有完全废除当地原有的社会结构，而是保留伯克等地方首领，让他们管理本部落、本城的部分事务。这样做有利于减少治理阻力，却也意味着参赞大臣不能随意越过地方传统强行施政。
乾隆时期，清廷曾明确要求各地大臣与伊犁将军互相咨商。可“咨商”并不等于绝对服从。比如喀什噶尔、叶尔羌一带，普通事务往往由南疆参赞大臣自行处理，只有涉及重大叛乱、边防和跨区域调兵时，才需要会同伊犁将军。
乌鲁木齐都统的独立性后来也逐渐增强。东疆距离内地较近，汉人移民和屯田较多，行政形态更接近内地，出现了道、府、州、县等管理方式。有关重要军政事务，乌鲁木齐都统有时需要直接向陕甘总督报告，再由陕甘总督上奏朝廷，并非所有事情都经伊犁将军转递。
皇帝为什么要这样安排？道理并不难懂。新疆离京师遥远，若把全部权力交给一个人，中央很难及时监督。一旦地方大员兼握兵权、财权和司法权，边疆就可能出现尾大不掉的局面。因此，清廷有意让伊犁将军、各路参赞大臣和乌鲁木齐都统彼此分权。
据说有地方官曾询问：“既然伊犁将军是全疆主官，为何还要另设几位大臣？”得到的解释可以概括为一句话：“边地太大，事务太杂，不能只凭一人治理。”
这正是清代新疆军府制的关键。伊犁将军拥有全疆最高层面的军事统筹权，却没有完全覆盖南疆和东疆的日常行政。随着时间推移，乌鲁木齐都统和南疆参赞大臣的实际权限不断变化，伊犁将军的影响范围也并非始终固定。
到光绪十年，1884年，清廷正式在新疆建省，刘锦棠出任首任新疆巡抚，原有军府体系才逐步转入省制框架。此前数十年间，伊犁将军既是新疆最重要的军事长官，也是清廷安置边疆权力的核心节点，但绝不是一个可以独断全疆的“西北皇帝”。
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