跨界民族事务的国际实践探索——从威尼斯委员会报告切入

在今天的世界上，国家边界越来越清晰，但民族共同体的边界却并不总是与国家疆界重合。由于历史迁徙、帝国解体、战争、人口流动以及边界变迁，大量民族群体形成了跨越国家边界而存在的语言、文化和历史联系。这种现象通常被称为“跨界民族”（Transborder Minzu）。

一个人在法律意义上可能属于某一个国家的公民，但在语言、文化、历史记忆甚至民族认同方面，却可能与另一个国家保持密切联系。由此产生了现代民族治理中的一个重要问题：一个国家是否应当、以及如何对生活在境外的同源民族承担责任？

欧洲长期存在这种现象。丹麦政府支持德国南石勒苏益格地区丹麦人的学校、文化机构和社会组织；匈牙利通过教育、文化和身份政策维系与周边国家匈牙利族群之间的联系；奥地利关注意大利南蒂罗尔德语居民的文化权益；德国也通过不同方式保持与境外德意志人的文化联系。

这些政策有时被视为保护民族文化多样性的积极实践，有时又因可能涉及国家主权、民族关系甚至国际政治而引发争议。

事实上，这并不是一个简单的民族事务问题，而是现代国际体系形成以来一直存在的深层问题：当民族共同体跨越国界存在时，国家责任的边界在哪里？居住国、亲缘国以及国际社会之间应如何分担责任？文化联系是否可以跨越国界，而政治权力是否必须严格限定于国家疆界之内？

国际民族研究将围绕这一问题形成的政策实践概括为亲缘国政策（Kin-state Policy）。这集中体现在威尼斯委员会2001年《关于亲缘国给予民族少数群体优惠待遇的报告》之中。它反映了民族、文化和历史联系超越国家边界的现实，也体现了现代国际体系在人权保护、民族多样性与国家主权之间寻找平衡的过程。

从19世纪民族国家形成，到两次世界大战后的国际制度重构，再到全球化时代跨国民族网络的发展，亲缘国政策经历了从“境外同胞保护”到“跨国文化合作”的重要转变。

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2021 年 6 月 13 日，丹麦 Kongeskansen，纪念南日德兰地区回归丹麦 100 周年。丹麦女王玛格丽特二世与德国总统等嘉宾出席仪式，两侧是持丹麦国旗的仪仗队伍。德丹边境两地长期保持密切交流与合作，被誉为欧洲跨界民族关系的典范。

跨界民族：民族共同体与国家边界不一致的结果

跨界民族产生的根本原因，在于民族共同体与国家边界之间并不存在天然对应关系。

现代国家以领土主权为基础，而民族则是在语言、文化、历史记忆和共同认同中形成的社会共同体。二者虽然经常重合，但并不完全一致。

19世纪民族主义兴起以后，“一个民族应该拥有自己的国家”成为欧洲重要政治理念。然而现实中的民族分布远比政治疆界复杂。战争、帝国解体、人口迁徙和国际条约不断改变欧洲版图，使大量民族群体生活在国家边界之外。

第一次世界大战以后，奥匈帝国、奥斯曼帝国和俄罗斯帝国瓦解，新国家大量建立，但民族分布并未随之消失。《特里亚农条约》使大量匈牙利族人口成为周边国家的少数民族；中东欧地区长期存在德意志人、波兰人、乌克兰人等跨界民族群体；德国与丹麦之间的边界变化，也形成了南石勒苏益格丹麦人的特殊身份。

在这种背景下，一些国家逐渐形成一种观念：即使部分民族成员生活在国外，他们仍属于共同民族文化共同体，因此国家有责任维系与他们之间的联系。

这成为亲缘国政策产生的思想基础。

但是，20世纪历史也表明，跨界民族联系如果缺乏规范约束，也可能成为国际冲突的重要因素。纳粹德国以保护苏台德德意志人为理由推动政治扩张，使国际社会认识到：民族联系不能成为改变国际边界和干涉他国内政的工具。

二战以后，国际社会开始探索新的平衡：承认民族文化联系的现实，同时维护国家主权和国际秩序。

从民族保护到人权保护：国际法如何规范跨界民族关系

二战以后，国际社会对民族问题的理解发生了根本变化。

战前民族问题更多围绕“民族是否应该拥有自己的国家”展开，而战后国际秩序则逐渐将重点转向“个人是否享有平等权利”和“国家如何保障文化多样性”。

现代国际法并没有赋予任何国家对境外同民族群体拥有政治代表权，也没有承认所谓“民族母国”对境外民族具有管理权。

生活在一个国家境内的少数民族，首先是该国公民，其基本权利首先由居住国承担。

1945年《联合国宪章》确立国家主权平等和不干涉内政原则。1966年《公民权利和政治权利国际公约》第27条进一步确认，民族、宗教和语言少数群体成员享有保持自身文化、语言和宗教生活的权利。

这一变化具有重要意义：国际社会保护的对象，从抽象的民族集团逐渐转向具体的民族成员。

换言之，现代国际法保护的是人的权利，而不是某个国家对境外民族拥有的特殊权力。

1995年《欧洲保护少数民族框架公约》进一步推动了欧洲少数民族保护制度的发展，强调少数民族保护主要属于国家内部治理，同时鼓励国家之间开展合作。

因此，现代国际法形成了一条基本原则：民族文化联系可以存在，国家之间可以合作，但政治权力必须建立在国家主权和国际法基础之上。

从“民族母国”到“有限支持”：亲缘国政策的国际规范

进入20世纪90年代以后，随着欧洲一体化进程不断推进，民族边界与国家边界之间的矛盾越来越少通过领土重新划分解决，而更多通过少数民族保护制度、区域合作和国际规范进行调节。在这一过程中，亲缘国政策逐渐成为欧洲民族治理中的一种现实机制。

欧洲委员会威尼斯委员会2001年《关于亲缘国给予民族少数群体优惠待遇的报告》，是国际社会系统讨论这一问题的重要文件。该报告针对欧洲一些国家给予境外同源民族特殊支持的实践，尤其是在匈牙利《境外匈牙利人法》引发争议的背景下，对亲缘国政策的合法性和边界进行了分析。

威尼斯委员会并没有否定亲缘国与境外同源民族之间的文化联系。报告认为，语言、文化、历史和传统联系跨越国界本身并不违反国际规范，国家之间开展文化合作也是欧洲少数民族保护体系的重要组成部分。

但是，报告同时强调，亲缘国政策必须受到国际法原则的限制。一个国家可以向境外同源民族提供文化、教育和语言方面的支持，但不能因此获得对另一国家境内居民的政治管辖权，更不能以民族关系为理由干涉居住国事务。

这一原则实际上确立了现代亲缘国政策的基本边界：亲缘国可以承担文化责任，但不能承担政治管辖责任。

也就是说，生活在一个国家境内的跨界民族成员，其公民身份和政治权利属于居住国；亲缘国承担的是文化共同体意义上的支持责任。

这种“文化跨国、政治属地”的模式，成为当代国际社会处理跨界民族关系的重要原则。

从历史上看，亲缘国政策经历了明显转变。19世纪和20世纪初，它更多与民族主义、民族统一甚至领土诉求联系在一起；而在二战后的国际体系中，它逐渐转向以语言保护、文化交流、教育支持为主要内容。

因此，现代亲缘国政策并不是对国家体系的挑战，而是在国家主权框架内对民族文化多样性的补充。

四、欧洲实践：跨界民族治理的不同模式

欧洲是跨界民族现象最集中、亲缘国政策发展最成熟的地区。不同国家根据自身历史经验，形成了不同模式。

丹麦与德国南石勒苏益格地区丹麦人的关系，是较为典型的文化合作模式。

德国境内丹麦人是历史边界变化形成的跨界民族群体。他们拥有自己的学校、文化协会和语言体系。丹麦政府长期支持相关机构的发展，但这种支持并不意味着丹麦对该地区拥有政治权利。

生活在德国境内的丹麦人首先是德国公民，其权利保障来自德国法律；丹麦承担的是文化共同体意义上的支持责任。

这一模式体现了现代欧洲少数民族保护的重要理念：民族认同可以跨越国界存在，但公民身份仍然建立在居住国基础之上。

相比之下，匈牙利与境外匈牙利人的关系，则具有更加复杂的历史背景。

第一次世界大战后的边界变化，使大量匈牙利族人口生活在周边国家。这种历史记忆长期影响匈牙利民族政策。匈牙利通过教育、文化和身份认同政策维系与境外匈牙利人的联系。

2001年匈牙利通过《境外匈牙利人法》，引发欧洲范围内关于亲缘国政策边界的讨论。一方面，支持者认为，维护语言和文化联系是保护民族多样性的正常方式；另一方面，一些邻国担心，这类政策可能影响国家内部民族关系。

匈牙利案例说明，亲缘国政策始终存在一种内在张力：国家既希望维护民族文化共同体，又必须避免民族关系被政治化。

德国与境外德意志人的关系，则体现了另一种历史路径。二战以后，德国对境外德意志人的政策更多体现为历史责任、人道援助和文化联系，而不再以民族政治扩张为目标。

罗姆人的情况则进一步说明，跨界民族并不一定拥有对应的民族国家。罗姆人具有共同文化、语言和历史记忆，但没有自己的民族国家。一些研究认为，罗姆人的历史来源可以追溯至印度次大陆，因此印度有时被视为其祖源地。然而，祖源关系并不等同于现代意义上的亲缘国关系。

这些案例共同说明，欧洲并不存在单一的亲缘国政策模式。不同国家根据历史经历、边界变化和民族结构，形成了不同类型的跨界民族治理方式。

从欧洲走向世界：跨界民族联系的全球形态

跨界民族现象虽然最早并主要表现于欧洲，但类似的民族文化联系在世界其他地区同样存在。

在亚洲，一些国家更多使用“海外民族”“侨民联系”等概念描述这种关系。韩国与海外韩人的联系，就是较为典型的例子。韩国通过教育、文化交流和社会网络支持海外韩人的发展，其重点主要在文化认同和社会联系，而不是政治代表。

中国与海外华侨华人的关系也体现出类似特点。海外华人长期保持与中华文化、语言和社会网络的联系，中国通过文化交流、教育合作等方式维系这种联系。但这种关系更多体现为侨民和文化共同体联系，而不是欧洲传统意义上的民族母国关系。

以色列与全球犹太人的关系，则形成了一种特殊模式。犹太人与以色列之间同时具有民族、宗教、历史和国家认同等多重联系，构成现代世界中较为特殊的全球民族共同体。

俄罗斯与境外俄罗斯族群的关系，则体现了另一种复杂情况。由于俄罗斯历史影响范围广泛，语言、身份和历史记忆问题经常与国际关系联系在一起，也显示出跨界民族联系可能具有的政治敏感性。

这些案例表明，跨界民族联系是一种全球现象，但其具体形式受到不同地区历史、国家形成过程和国际环境影响。

欧洲更多强调民族国家之间的文化责任；亚洲更多体现海外民族网络；中东则更多体现民族、宗教和历史共同体的结合。

因此，跨界民族并不是某一种地区特有的问题，而是全球民族关系发展中的普遍现象。

结尾：跨界民族与国际民族事务：从“民族母国”走向国际民族合作

跨界民族现象说明，民族共同体的形成和延续并不一定局限于单一国家内部。由于历史迁徙、边界变化和长期文化联系，一些民族群体虽然分属于不同国家，但仍然保持语言、文化和历史记忆上的联系。

传统民族研究更多关注国家内部的民族形成过程，而全球化时代的民族关系则提出了新的问题：民族共同体如何跨越国家边界延续？国家如何处理内部民族多样性与外部民族联系之间的关系？

亲缘国政策正是这一背景下形成的一种制度回应。它表明，现代民族建构已经不仅发生在国家内部，也发生在国家之间围绕语言、文化和身份认同展开的互动之中。

但跨界民族联系并不意味着政治权力可以跨越国界。二战以后国际秩序逐渐形成了一种新的原则：民族文化联系可以延续，文化合作可以加强，但国家治理必须建立在公民身份和领土主权基础之上。

因此，亲缘国政策正在从传统意义上的“民族母国责任”，逐渐转向以文化支持、教育合作和语言保护为主要内容的国际民族合作模式。

从这一意义上看，跨界民族并不是对现代国家体系的否定，而是对全球化时代民族关系复杂性的回应。如何在民族文化联系、国家主权和国际合作之间寻找平衡，已经成为21世纪国际民族事务中的重要课题。

边界划定国家，文化连接民族和世界。

参考资料：

European Commission for Democracy through Law (Venice Commission)：Report on the Preferential Treatment of National Minorities by their Kin-State（https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-INF(2001)019-e）

Council of Europe：Framework Convention for the Protection of National Minorities (1995)（https://www.coe.int/en/web/minorities/framework-convention-for-the-protection-of-national-minorities）

United Nations：International Covenant on Civil and Political Rights (1966), Article 27（https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/international-covenant-civil-and-political-rights）

OSCE High Commissioner on National Minorities：The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations (2008)（https://www.osce.org/hcnm/bolzano-bozen-recommendations）

作者简介：

武宁南开大学社会学博士，内蒙古师范大学民族学人类学学院副教授，中华民族共同体研究基地研究人员。主持国家社科基金项目一项，省部级项目多项，发表CSSCI论文多篇，两篇论文被《人大复印资料》全文转载。