全国多省“十五五”养老规划出炉，未来五年养老服务有何新变化？

山东省政府新闻办10月10日举行发布会，解读《山东省民政事业发展“十五五”规划》：到2030年，乡镇（街道）区域养老中心实现全覆盖，养老机构护理型床位占比达到80%，持证养老护理员占比达到90%。

记者根据公开信息梳理发现，近期，广东、天津等地也公布了民政事业、老龄事业和养老服务体系建设“十五五”规划。此前，辽宁、上海已发布相关规划。城乡养老服务网络、失能失智老年人照护、居家社区服务，成为多地部署的重点。

未来五年，老人能在家门口获得哪些服务？护理床位增加后，人员和费用保障如何跟上？从各地规划看，建设任务正进一步延伸到设施之间的衔接、专业服务的供给和持续运营。

养老服务网络，要连到老人家门口

养老服务设施建在哪里、承担什么功能，是这轮规划的重要内容。

山东省民政厅副厅长、新闻发言人于建波在发布会上介绍，山东乡镇（街道）区域养老中心覆盖率已达98.7%。“十五五”期间，山东提出到2030年实现全覆盖，同时通过整合现有公共服务设施、改造升级等方式，提升养老服务能力。

广东省民政厅发布的规划解读提出，到2030年，全省乡镇（街道）区域养老服务中心覆盖率达到68%，社区养老服务机构和设施覆盖率达到80%。天津市民政局公布的规划解读则提出，到2030年，乡镇（街道）范围具备综合功能的养老综合体覆盖率达到80%，社区养老服务设施覆盖率达到80%。

这些设施承担的任务，不只是在本地提供一处养老场所。

2025年1月公布的《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》明确，到2029年，养老服务网络基本建成；到2035年，养老服务体系成熟定型。县级平台负责统筹资源，乡镇（街道）区域养老服务中心承担专业照护、服务转介、资源链接等功能，村（社区）站点提供就近便利的服务。

在这一网络中，养老机构的服务也要走出院门。辽宁省“十五五”老龄事业发展规划提出，推动养老机构服务向居家和社区延伸，结合15分钟社区生活圈、30分钟乡村生活圈建设，培育专业化、连锁化、品牌化社区养老服务机构。

中国人民大学人口与健康学院院长杜鹏今年撰文指出，普惠养老应重点发展居家社区服务，通过社区周边的小型、嵌入式养老中心连接专业机构与居家老人，既提供日间照料、短期托养，也把助浴、康复等专业服务送进家中。

居家社区养老在“十四五”时期已是建设重点。进入“十五五”，各地进一步明确县、乡、村的职责和覆盖目标。对老人而言，这张网络能否发挥作用，还取决于基层站点接到需求后，能否找到服务人员、联系专业机构，完成转介和上门服务。

护理床位之外，还要有人照护、有钱支付

失能老年人的照护，在多地规划中有了更具体的指标。

山东、广东均提出，到2030年，养老机构护理型床位占比达到80%；天津提出达到75%。上海市民政事业发展“十五五”规划提出，将这一指标从2025年的69%提高至2030年的超过75%。

护理型床位占比提高，意味着机构床位结构进一步向专业照护调整。失智照护则有更细的安排。上海提出，认知障碍照护床位由2025年的1.8万张增加至2030年的不少于2.5万张，并发展专业照护服务。

在增加认知障碍照护床位的同时，上海规划提出打造一批专业认知障碍照护养老机构，深化老年认知障碍友好社区建设，并拓展认知障碍护理员等职业技能培训项目。

人员目标与床位目标一同列入规划。山东提出持证养老护理员占比达到90%；广东提出养老机构中持职业技能等级证书的养老护理员占比达到70%；上海则将养老护理员中级及以上技能等级证书持证率由2025年的28%提高到2030年的不低于35%。上海还提出实施入职补贴、激励补贴等政策，在职业院校开展养老服务类专业人才委托培养、订单式培养。

照护费用由谁承担，是另一项制度安排。湖南省政府办公厅9月印发的《湖南省建立长期护理保险制度实施方案》明确，2026年在具备条件的市州启动实施就业人员长期护理保险制度；2027年所有市州启动实施就业人员长期护理保险制度；2028年逐步启动实施未就业城乡居民长期护理保险制度，实现所有市州长期护理保险制度全覆盖。

湖南方案明确，按规定参保缴费、失能状态持续6个月以上且经申请通过评估认定的失能人员，可按规定享受相关待遇，制度起步阶段保障重度失能人员。符合条件者可选择机构护理、居家护理、社区护理等服务方式，基金支付比例对居家护理、社区护理给予适当倾斜。

国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员冯文猛指出，长期护理保险既能降低老人及家庭的费用负担，也能带动长期照护服务需求。

同一张养老服务网，各地怎样补短板？

同样建设养老服务网络，各地设定的覆盖目标并不一致。

山东提出乡镇（街道）区域养老中心全覆盖时，发布会披露的现有覆盖率已接近99%。广东则将2030年区域养老服务中心覆盖率目标定为68%，并进一步区分珠三角与粤东粤西粤北地区，分别提出70%和65%的目标。

广东省民政厅在规划解读中介绍，规划设置的23项指标中，14项对接国家指标，9项结合省情设置。养老机构护理型床位占比也分区域确定目标：珠三角达到85%，粤东粤西粤北达到75%。

天津市民政局在规划解读中介绍，截至2025年底，全市60岁及以上常住老年人口365万人，占比26.78%。面对高龄化、空巢化、失能化交织的趋势，天津将失能失智照护、认知障碍专区建设和长期护理保险等列为重点任务。

人口密集城区和村落分散地区，也有不同的设施布局方式。上海规划强调根据供需变化调整设施布局、盘活存量资源。辽宁则提出利用农村闲置公共服务设施，发展养老机构、老年食堂和邻里互助服务，支持有条件的村集体参与养老服务。

区域协同是另一类任务。广东将粤港澳大湾区养老服务一体化纳入建设安排，提出推进跨境养老服务衔接，在广州南沙、深圳前海、横琴粤澳深度合作区先行推动粤港澳养老机构服务标准互认。其任务不仅是补充本地设施，还包括不同制度、标准之间的衔接。

国家“十五五”规划纲要部署完善城乡养老服务网络、发展社区嵌入式养老服务和家庭养老床位。各地落实这些任务时，需要回答的具体问题有所不同：已有设施怎样提质，偏远乡村怎样送达服务，跨区域养老怎样办理和结算，都需要相应的人员和制度安排。

设施建好之后，怎样把服务办下去？

设施数量之外，各地政策也对利用率和运营作出具体安排。

辽宁规划明确，公办养老设施利用率不高的地区，要审慎新建同类设施。对于已有设施，规划提出加强资源整合，拓展服务功能。上海也将设施布局调整、存量设施更新与服务能力提升相衔接。

运营成本如何降低？江苏省政府办公厅9月印发的《关于进一步提升养老服务保障水平的若干措施》提出，支持事业单位、国有企业和农村集体盘活闲置资产，实行委托运营开展养老服务的，按稳定经营预期原则确定租期，租期可延长至20年。公共配建的养老服务设施，可无偿或者低偿用于养老服务。

较长租期为运营机构投入改造、培养人员提供了更稳定的预期。与此同时，降低场地成本能否转化为老人可负担的价格，还涉及收费、补贴和服务质量的约定。

2025年2月，国家发展改革委、民政部、自然资源部有关负责人在解读《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》时指出，普惠养老服务存在供需匹配度不高、机构运营机制不畅、存量资产转型利用不足等问题。政策鼓励有条件的地方对普惠支持型养老机构在用地、水电价格、床位运营等方面按规定予以适当支持。

财政资金怎样使用，也在调整。江苏提出，政府购买居家养老服务由补贴服务供给方向补贴需求方转变，探索通过服务券等方式支持老人购买服务。

杜鹏提出，财政补贴更多用于增强老人购买能力，可以促使服务机构改善质量和价格；政府还需明确基本服务保障范围，并承担监管责任。

对机构收费和服务质量，三部门在上述政策解读中也提出要求：健全省级养老服务综合监管制度，加强部门协同配合，指导督促普惠养老服务机构规范运营、合理收费。上海规划则提出开展养老服务质量和安全日常监测，完善养老机构综合监管体系，推动养老机构等级评定全覆盖。

新京报记者 吴为

编辑 张磊 校对 赵琳