论坛回顾｜流动人口市民化：从扩大公共服务供给到优化配置

2026年8月20日，招商局慈善基金会、“流动的中国”研究网络联合主办，资助者圆桌支持的“流动人口市民化的预期和障碍——从政策供给到城市融合”主题交流会在深圳蛇口举办。来自学界、公益实践领域的与会者共同探讨，公共政策与社会服务如何回应人口流动和城市发展的趋势，支持流动家庭在城市建立稳定生活。

交流会回顾根据主题分享与现场讨论综合整理而成，分为上下两篇。本文为上篇，从供给端探究公共服务落地中的决策逻辑、实际阻力与改革方向。下篇从需求端来理解流动家庭的真实处境、需求变化及支持策略。

近年来，随着落户门槛已大幅降低，基本公共服务加快向常住人口覆盖，流动人口在城市稳定生活的条件正在改善。但政策覆盖面的扩大，如何转化为流动人口家庭实际可获得的服务，仍面临不少挑战。政策部门需要统筹资源与财政承受能力，流动家庭则要综合就业、居住、子女教育等因素作出安排。理解双方的决策逻辑、现实处境和约束，是推动供需衔接的起点。

上午的供给侧专题围绕随迁子女教育、服务业从业者就业及市民化、可支付住房等议题展开，共同追问：已有资源能否充分开放，新增需求由谁承担，资源如何配置更合理，行业发展能否改善劳动者处境？这些讨论提示，公共服务既要增加供给，也需要调整配置方式，回应人口需求及就业区位、居住空间等动态变化。

随迁子女的教育保障是流动家庭在城市扎根的关键。然而，在供给端，除了宏观的财政与土地约束，基层资源调配也存在隐性壁垒。广州市天河区广天社区服务与研究中心总干事熊亚洲在长期服务中发现，积分入学实行“学位总量控制、分高者得”的竞争机制。公益机构即使帮助部分家庭申请成功，也无法突破整体学位供给有限的瓶颈，反而可能让缺乏资源、信息获取能力较弱的家庭失去了机会。这促使团队把关注点从“帮助个体申请学位”转向追问“学位供给机制是否合理”。

通过追踪广州11个区的历史数据，团队发现，部分区域的学位供给与报名人数长期保持相对稳定的比例。以天河区为例，包含民办学位购买在内的录取率多年维持在70%左右，“3个人报名，提供2个学位（1个公办、1个民办购买）”。而当竞争加剧，录取分数线就会随之上涨，近些年初中公办录取分甚至从210升至278分，这意味着家长需连续缴纳14年以上社保与公积金才能达到入学门槛。与此同时，部分公办学校在生育高峰过后出现富余学位，并未充分向积分入学开放。形成“分数高导致申请少、相关部门根据申请人数判断需求少、进而提供较少学位”的循环。

广州市天河区广天社区服务与研究中心总干事熊亚洲

熊亚洲建议进一步完善学位动态监测和调配机制，短期“有富裕，全开放”，中期“加强全市统筹”，使学位配置更加贴近实际入学需求。公益组织可以联合智库、学者挖掘基础数据，识别政策实施中的真实问题。

广州市社会科学院副研究员彭林

针对“如何让一线发现进入决策视野”这一关键问题，广州市社会科学院副研究员彭林强调，研究成果的表达是政策倡导的重要环节，应直击“问题诊断与可操作的政策建议”。由于流动儿童教育涉及教育、财政、人口等多个领域，政策推动难以一蹴而就，需要研究者、公益机构与政策部门形成长期合作，持续把一线发现转化为能够进入决策视野的公共议题。

东莞市教育发展研究与评估中心副主任刘文香

广州案例聚焦已有资源如何分配，东莞的现状则反映了人口流入大市扩大供给所面临的压力。东莞市教育发展研究与评估中心副主任刘文香用数据呈现了人口结构倒挂下的资源现状：东莞常住人口1080万，其中外来人口占比近七成。2024年底的113.6万义务教育在校生中，随迁子女达54.36万。随着落户政策放开，2017至2025年间户籍人口增长近134万，其中义务教育户籍在校生增长45.5万。而解决子女入学正是流动人口家庭选择落户最主要的动因。

面对庞大的教育需求，东莞持续增加公办学位覆盖，发挥民办教育的补充作用并优化其教育质量，通过完善政策、学位、财政等保障机制，来维护随迁子女义务受教育权利。然而，随着常住与户籍人口的持续增长，东莞在教育供给上面临着严峻挑战。刘主任指出，目前东莞教育支出在地方财政中占比已在极高水平（在珠三角九市中最高），可供开发的教育用地日趋饱和，财政与土地均面临硬约束。这提示社会各界，仅靠流入地增加投入来扩大供给面临瓶颈，解决随迁子女教育问题亟需推动更高层级的财政事权匹配，完善跨区域公共服务成本分担和转移支付机制。

上海对外经贸大学副教授何晓波

对服务业从业者来说，获得工作只是起点，劳动权益与公共服务能否得到保障，同样影响长期生活的预期。上海对外经贸大学副教授何晓波结合长期研究与挂职经验，探讨了家政行业发展如何与从业者市民化衔接。他指出，服务业群体在融入城市时，面临的不只是落户门槛，还有在空间规划错位、制度衔接不畅等公共服务供给中的障碍。

回顾过去十余年的家政行业政策，虽然在促进企业发展、扩大就业和推进行业规范化等方面取得显著成效，但何晓波副教授提醒，衡量政策效果不能只看企业数量和行业规模扩张。行业发展并不等同于从业者处境的同步改善，还应切实关注劳动者素质提升、从业风险、劳动权益、职业稳定性和市民化程度的真正改善。

何晓波强调，行业规范化发展与政策倡导最终要落到“人”的身上。家政等服务业的发展，不仅是产业问题，也是关乎就业质量与从业者市民化的社会议题。随着部分地区通过推行家政企业“员工制”等方式，带动从业者在税收、住房、保险等权益的保障，政策供给还需更紧密地回应从业者需求，在避免职住空间错配、打通落户资质衔接渠道等与从业者市民化密切相关的领域打破壁垒，让行业发展更切实地惠及劳动者。

稳定的住所与学区、公共服务配套紧密相关，是流动人口从“在城市工作”走向“在城市生活”的重要基础，也是人力资本积累与城市融入的空间载体。中国人民大学教授叶裕民围绕如何“住得起，也住得好”，分析了流动人口在城市居住的结构性障碍与探索路径。

叶裕民教授提出“可支付健康住房”指标体系，指出不仅要关注流动人口“有没有房住”，还应关注住房的可支付性与居住质量，即租金不超过家庭月收入的30%，且达到一定面积并具备独立卫生间和厨房，能够维持家庭私密生活。按这一标准衡量，当前流动人口的支付能力与住房供给仍存在结构性矛盾，租赁住房贫困率显著高于户籍居民，不仅直接影响流动儿童的就近入学，也限制了市民化与人力资本积累的空间依托。

要优化住房供给结构以回应居住需求，需要先厘清当前的供给阻碍。尽管保障性租赁住房覆盖面正逐步扩大，但叶裕民教授指出，政策在落实过程中仍面临四个“隐形门槛”：一是地方政府的选择性执行，由于部分政策未形成刚性考核，地方在界定“稳定就业与居住”时存在差异；二是政府直接供给能力有限，面对庞大的需求规模，完全依赖政府建设保租房需要较长周期；三是市场供给结构不平衡，正规房地产市场偏好大户型，符合流动人口支付能力（如月租2400元以下）的小户型健康套房供给不足；四是社会对流动人口存在认知误区，错误认为其对城市创新贡献小、市民化成本高等，影响供给动力。

对此，叶裕民教授提出，破局的关键在于构建多元化的超大城市流动人口可支付健康住房供给体系，即“五星型”供给模型：商品房购买（主要面向高收入者，约占20%）、集体宿舍（主要面向低收入单身群体，占比5%-20%且比例将逐渐降低）、公共租赁住房（主要面向低收入家庭，约占5%-15%）、整治提升类整租/商租/集租房（主要面向高收入单身青年、中高收入家庭，约占10%-20%）、城中村拆除新建的村民租赁住房（主要面向中等和中低收入家庭，约占40%-60%）。

在这套多元供给结构中，如何激活占比最大的“村民租赁住房”是落地重点。对此，叶裕民教授建议推进“包容性城中村改造”，将市民化作为改造的重要目标，推动住房空间改善与公共服务完善相结合。比如，可通过提供一定的面积补偿激励（如10%的面积奖励），引导村民将富余的回迁面积建设为30-60平方米的小户型可支付健康住房。广州新溪村和里仁洞村的实践则验证了该路径的有效性：小户型回迁房有效回应流动人口居住需求，出租率较高。在无需大规模增加财政负担的前提下，增加了流动人口可支付房源，也保障了村民的租金收益。

教育、就业与住房的讨论，最终汇聚到同一个问题：公共服务不仅要回答“供给多少”，还要回答“供给在哪里”，能否与流动人口的就业和生活空间相匹配。

上海交通大学教授陆铭

上海交通大学教授陆铭在点评中强调，政策制定、学术研究与公益实践，都应把握“服务业发展阶段”与“国家政策快速变化”这两大时代背景。一方面，随着经济结构的转型，服务业在就业体系中的比重不断提高，人口的就业、居住和教育需求也在随之变化；另一方面，从中央到地方，包容性城市政策陆续出台并快速迭代，也在进一步强化人口流向。这提醒社会各界，研判未来趋势需要充分考虑这些新变量。基于上述背景，陆铭教授从四个方面对供给侧面临的挑战进行总结：

一是公共服务与城市规划应充分预估人口集聚趋势。在前述背景之外，人工智能技术的普及也在加速集聚。随着人工智能对制造业部分岗位的替代，将促使更多劳动力流向服务业。而服务业天然依赖人口密集的消费场景，又会进一步推动人口向大城市中心城区及周边地区集中。对此，公共服务供给和城市规划应为此留出空间。

二是教育资源配置应适应家庭的就业与居住安排。中心城区学位紧缺，远郊地区学位富余，仅靠简单的疏散政策并不能解决问题。因为中心城区的服务业创造了大量就业需求，如果教育政策导致居住与就业空间错配，不仅影响家庭生活，也可能造成中心城区服务业劳动供给不足。

三是保障性住房的区位应与就业地点相匹配。保障性住房建设不应只关注“建了多少套”，还要看“建在哪里”。对流动人口尤其是服务业从业者而言，小面积、可支付住房的核心价值，恰恰在于用居住面积换取便利的区位。如果就业机会集中在市中心，而保障性住房与教育资源却大量布局在郊区，就会导致就业与居住错配、通勤成本增加、拥堵加剧，居民福利降低。

四是区域分析与城市内部空间研究要相互衔接。陆铭教授指出，当大城市中心城区的就业、居住与公共服务错配加剧，流动家庭会用脚投票，重新权衡“大城市郊区”与“二线城市市中心”的生活机会，进而影响城市之间的人口流动和区域发展格局。例如，即使上海在郊区新城已投入大量资金建设基础设施与住房，流动家庭仍会综合考虑就业、居住成本、通勤与公共服务，权衡留在上海郊区，还是前往成都、武汉等地的市中心。因此，学术界与政策制定者应打破区域分析与城市内部空间研究的视角割裂，将城市内部的空间安排与城市之间的人口流动结合起来理解。

“流动的中国”研究网络

“流动的中国”研究网络由上海交通大学中国发展研究院“城市酷想家”团队和招商局慈善基金会、中国人口福利基金会携手推出，聚焦现代化和城市化进程中政府、市场、社会三者的关系构建，探索中国社会治理的现代化之路。研究网络主要开展工作包括：资助青年学者开展研究、邀请资深学者开展“流动的中国”系列跨界交流会、学术交流会、联合公益行业开展跨界研究和倡导等，以期更好地启发思考，促进实践。

本文转自@ 招商局慈善基金会

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