章俊：创新引航 质启新程 ——《关于发展新质生产力的意见》解读

章俊系中国银河证券董事总经理、首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事

核心观点

事件：2026年10月9日，中共中央 国务院发布《关于发展新质生产力的意见》，开篇指出：“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”，写入中共中央、国务院正式文件，标志这一重大理论判断转化为顶层制度安排。我们从顶层逻辑、四项基本原则、五大核心关系、五大创新任务，以及十九项具体举措对《意见》进行解读。

顶层逻辑：新质生产力是我国高质量发展的战略性制度安排。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而新质生产力是高质量发展的实现方式。高质量发展在一定程度上意味着，我国正由“量的合理增长”这一目标，重点转向“质的有效提升”。未来的经济增长会更多依靠全要素生产率的上升，必须要通过发展新质生产力来实现。

基本原则：创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破。一是坚持创新主导，将科技创新作为第一动力。二是坚持改革为要，注重改革在促进新质生产力发展方面的重要作用。三是坚持因地制宜，要立足资源禀赋发展新质生产力，避免地方一哄而上同质化布局。四是坚持先立后破，要做好新旧动能平稳接续转换，确立科学的转型节奏。

总要求：统筹处理好五大核心关系。一是统筹政府和市场关系，形成政府引领、市场有效的良好生态培育新质生产力发展。二是统筹质态和业态关系，把握二者辩证统一逻辑，质态影响业态，业态承载质态。三是统筹改革和发展关系，以持续深化制度改革适配生产力发展。四是统筹自主和开放关系，以高水平开放推进自立自强。五是统筹发展和安全关系，坚持高质量发展和高水平安全良性互动。

政策主线：全方位推进五大创新任务，锚定实体经济高质量发展。

1、科技创新是发展新质生产力的源头动力，政策着力提升自主创新能力，贯通研发与产业应用。依据科技创新形成现实生产力的过程，我们可将《意见》提出的前五项落实举措归纳为四个层层递进的环节。一是创新供给：加强原创性颠覆性创新和关键核心技术攻关，着眼于形成新的科学认识和技术供给，为产业发展提供创新基础。二是协同攻关：发挥新型举国体制优势，统筹国家战略科技力量，为重大技术突破提供体系支撑。三是企业参与：将产业需求、成本约束和应用反馈融入研发，使创新更好回应实际需要。四是成果转化：进一步衔接研发、验证与应用，推动科技成果进入实际生产，最终形成发展新质生产力的现实动能。

2、科技与产业深度融合，关键是让技术进步转化为更广泛、更持续的产业增长动力。《意见》围绕三条路径作出部署。存量提效：以标准引领、技术改造和设备更新促进先进技术向传统产业扩散，提升产业竞争力；增量培育：强化新兴产业专业化分工与跨区域协作，同时完善未来产业商业化探索、长期投入和风险分担机制；数智赋能：完善数据要素制度和数字基础设施，拓展人工智能终端及行业应用场景，加快数智技术与实体经济融合。

3、绿色发展是新质生产力的创新发展方式，在顶层设计中正经历从“约束”到“动能”的历史性重定位。《意见》首次将绿色低碳系统纳入新质生产力培育主线，将其从减污、降碳拓展为培育生产力的实现路径，并升格为总体发展部署的组成部分。《意见》由此展开构建绿色低碳发展体系的部署：在产业端，确立以绿色制造、绿色服务、绿色能源为主要载体，并首次提出以绿色消费牵引绿色产品供给；在政策工具端，碳排放双控制度、碳核算及计量体系、碳市场、财政工具等多项举措构成激励与约束闭环；在能源端，有序发展核电，电力系统建设转向灵活性建设，能源消费和体制革命同步推进。绿色正成为新质生产力的底色，其对经济社会各环节的全面渗透，将系统性地重塑产业定价逻辑。

4、体制机制创新是调整生产关系、适配新质生产力发展的核心抓手，也是贯彻“改革为要”原则的重要体现。我们认为有四方面重点：（1）统筹政府与市场关系，要发挥好公共政策的引导和保障作用，政府功能重在健全市场监管和财税支持体系。一是完善市场监管规则，填补新技术、新业态监管空白，维护公平竞争，同时避免重复监管增加企业负担。二是健全适应新业态发展的税收制度，兼顾财政收入稳定、税收公平与创新激励。三是提高财税支持的精准性，重点支持制造业技术改造、未来产业创新风险分担和人才培养使用，推动财政资源更有效地转化为创新动力。（2）通过统一大市场建设促进区域协调分工，推动新质生产力因地制宜发展。一方面要完善地方政府激励机制，理顺收入激励与支出责任，引导地方竞争从争项目、争税源转向发挥比较优势、加强产业协作；另一方面要健全数据等新兴生产要素的产权、流通交易和收益分配制度，推动全国新型生产要素市场规则衔接。（3）加大金融创新产品供给，培育新质生产力的金融重点在资本市场。一是在企业发展早期阶段完善长期资本，坚持投早、投小、投长期、投硬科技，并进一步畅通一级市场股权投资退出渠道。二是通过科创债和上市融资持续支持企业成长。后续应继续优化债券融资安排，使之与研发及成果转化周期相匹配，同时IPO环节将更加重视企业商业化进展与业绩兑现能力。三是优化并购重组和股权激励制度，提高企业竞争能力，强化人才的长期创新激励。四是加强投资风险约束，防范盲目投资和重复建设。（4）通过深化开放合作提升全球创新要素配置能力。《意见》围绕开放平台、国际科技合作和跨境要素流动作出规划。一是自贸试验区应持续立足自身产业优势，围绕新质生产力发展重点领域探索制度和产品创新，促进先进生产要素高效流动与集聚。二是通过共建科技园区、“一带一路”联合实验室、国际先进技术应用推进中心等平台，主动构建全球创新合作网络。三是要促进资本、标准与数据跨境协同。支持企业和科研机构参与国际标准制定。依托已有数据出境负面清单实践，进一步细化数据分类和出境规则、完善合规服务。

5、发展新质生产力深化人才工作机制改革，包括人才培养、人才激励和人才流动机制协同优化，促进人才供给与产业升级和技术创新需求相匹配。一是强化人才自主培养，改革高等教育和职业教育体系，深化产教融合和实践技能培养，缓解人才结构性错配。二是改革人才评价和激励制度，实行分类评价，突出实际贡献，并完善科技成果转化收益分配机制，激发人才创新活力。三是破除人才流动的隐性壁垒，完善岗位转换、兼职和相关保障制度，畅通高校、科研院所与企业之间的人才交流渠道，促进人才在科研开发、技术转化和产业应用等环节合理配置。

风险提示：1. 政策落实不及预期风险；2. 政策理解不到位的风险；3. 政策传导效果不及预期的风险；4. 宏观经济修复力度不及预期的风险。

正文

一、顶层逻辑：新质生产力是我国高质量发展的战略性制度安排

中共中央、国务院印发的《关于发展新质生产力的意见》（本文简称《意见》），是我国经济转型关键期的顶层纲领性文件。《意见》开篇直接点明发展新质生产力的重要性：“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。”该论述是总书记在2024年1月二十届中央政治局第十一次集体学习会议上首次提及的，并强调“必须继续做好创新这篇大文章，推动新质生产力加快发展”。本次写入中共中央、国务院正式文件，标志这一重大理论判断转化为顶层制度安排，表明新质生产力并非短期产业刺激举措，而是立足我国经济转型阶段特征、面向中长期现代化建设作出的战略性制度安排。

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而新质生产力是高质量发展的实现方式。“新质生产力”是2023年9月总书记在新时代推动东北全面振兴座谈会上首次提出的开创性概念，经过3年的政策部署与实践，其落地路径愈发清晰（图1）。在深入学习总书记相关重要论述基础上，我们于24年发布《新质生产力的内涵和外延》报告，提出观点：“中国要在百年变局之中占据发展先机，必须依靠新模式而不是复制已有模式，这就是中国式现代化；必须依靠新经济而不是旧动能，这就是新质生产力。”高质量发展在一定程度上意味着，我国正由“量的合理增长”这一目标，重点转向“质的有效提升”。未来的经济增长会更多依靠全要素生产率的上升，必须要通过发展新质生产力来实现。

二、基本原则：创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破

《意见》明确创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破四大核心原则。国家发展改革委有关负责同志就《意见》答记者问时指出：“《意见》提出这4条原则，是党中央对新质生产力发展客观规律的深刻把握，是针对实践探索中出现的脱离实际盲目布局和投资、一哄而上发展新兴产业和未来产业、忽视传统产业改造升级、重发展轻改革等问题的纠偏。实践中要始终坚持这4条原则，确保新质生产力发展不走偏、不冒进、不泡沫化。”创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破构成了新质生产力发展的行动准则，精准规避过往产业转型中的各类误区。具体而言：

一是坚持创新主导，将科技创新作为第一动力。面对百年未有之大变局和新一轮科技革命和产业变革，发展新质生产力必须以创新为主线，聚焦核心技术突破与产业业态革新，以创新驱动产业提质增效。

二是坚持改革为要，注重改革在促进新质生产力发展方面的重要作用。适配新质生产力发展要求，需要持续深化体制改革，以制度创新破解发展堵点，通过科技体制、要素市场、人才机制、金融体系等全方位改革，激活各类市场主体创新活力，为新产业、新模式、新动能发展赋能。

三是坚持因地制宜，要立足资源禀赋发展新质生产力，避免地方一哄而上同质化布局。充分兼顾区域产业基础、科创禀赋、资源条件差异，引导各地错位布局、优势互补，规避产业同质化内卷、重复建设、资源浪费等行业痛点。

四是坚持先立后破，要做好新旧动能平稳接续转换，确立科学的转型节奏。各地培育新质生产力既要壮大新兴产业和未来产业，也要重视传统产业改造升级。需要把握好“立”与“破”的时序，在新动能培育稳固的基础上有序调整旧动能，避免产业断层与就业压力，实现新旧动能平稳转换。

三、总要求：统筹处理好五大核心关系

为保障新质生产力规范、有序、健康发展，构建均衡协调的发展格局，《意见》明确要求“统筹处理好政府和市场、质态和业态、改革和发展、自主和开放的关系，统筹发展和安全”，这是对发展新质生产力的总要求。具体而言：

一是统筹政府和市场关系，形成政府引领、市场有效的良好生态培育新质生产力发展。政府重在顶层规划、优化营商环境、弥补市场失灵，保障各类主体公平竞争，以及厘清权责边界，杜绝恶性招商、跟风上项目、盲目烧钱等行为；市场发挥好资源配置作用，实现产业优胜劣汰、要素高效集聚。形成政府引领、市场有效的良好生态。

二是统筹质态和业态关系，把握二者辩证统一逻辑，质态影响业态，业态承载质态。总书记明确指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。”国家发展改革委有关负责同志就《意见》答记者问时提到：“质态是生产力的内在品质、发展质量，业态是生产力的外在表现形态、载体依托。质态和业态是辩证统一的，质态影响业态，科技创新能够催生新产业、新模式、新动能；业态承载质态，任何先进技术都要依托具体业态落地。统筹好质态和业态的关系，就是要将质优作为所有业态发展的导向，不能简单地将新质生产力等同于某些业态，推动未来产业、新兴产业与传统产业联动发展，防止单兵突进。”

三是统筹改革和发展关系，以深化改革推动生产关系适应生产力发展。生产力的发展变化要求生产关系作出相应调整。随着新一轮科技革命和产业变革深入发展，新质生产力的发展对体制机制提出了新的要求，需要通过持续深化改革，破除制约创新和发展的制度障碍，推动生产关系更好适应生产力发展。要将改革和制度供给贯穿新质生产力发展的全过程，以生产力发展中的新需求引领改革方向，以改革完善后的体制机制激发创新活力，形成改革与发展相互促进的良性循环。

四是统筹自主和开放关系，以高水平开放推进自立自强。国家发展改革委有关负责同志指出：“统筹好自主和开放的关系，就是依托中国特色社会主义制度优势、超大规模市场优势、完整产业体系优势、丰富人才资源优势，吸引全球先进优质生产要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，在开放合作中提升自身经济实力、自主创新能力，为发展新质生产力营造良好国际环境。”高水平科技自立自强并非关起门来搞创新，而是在扩大制度型开放的基础上吸纳全球创新资源，实现内外创新要素互促共进。

五是统筹发展和安全关系，坚持高质量发展和高水平安全良性互动。前沿技术兼具赋能价值与潜在风险，发展与安全一体两翼。一方面，培育壮大新动能，以发展筑牢安全根基；另一方面，前瞻防控数据、技术伦理、产业等风险，完善监管与伦理规则，以安全保障新质生产力可持续发展。

四、政策主线：全方位推进五大创新任务，锚定实体经济高质量发展

上文我们分析理解《意见》的顶层逻辑、四项基本原则、五大核心关系，下文我们将对五大创新任务以及十九项具体举措做进一步详细解读。《意见》围绕科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新五大方向部署19项重点任务。

从整体政策主线来看，《意见》构建了科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才机制创新五位一体的完整创新体系，五大创新环环相扣，形成“源头创新—产业落地—模式升级—制度保障—人才支撑”的全链条发展逻辑。其中，科技创新是源头动力，解决核心技术供给不足的问题；产业创新是实体载体，实现科技成果向现实生产力转化；发展方式创新是转型路径，通过绿色低碳、数实融合构建可持续增长模式；体制机制创新是制度基石，破除要素流动、成果转化的制度壁垒；人才机制创新是核心支撑，为新质生产力发展提供源源不断的人力资本。

（一）强化科技引领，提升自主创新与成果转化能力

《意见》在总体要求之后首先部署“大力推进科技创新”，体现了科技创新作为发展新质生产力核心要素的战略地位。总书记指出：“科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。”科技创新通过改变生产工具、工艺方法和资源利用方式，为生产要素优化组合与产业升级提供技术基础，进而催生新产业、新模式、新动能。

科技突破形成现实生产力，需要贯通科学研究、技术开发和产业应用。对此，《意见》提出五项落实举措，分别为：加强原创性颠覆性科技创新、加快突破关键核心技术、统筹国家战略科技力量建设、强化企业科技创新主体地位、加速科技成果向现实生产力转化。相关举措既着眼于拓展技术前沿、突破发展瓶颈，也关注创新资源如何协同、研发如何回应需求、成果如何进入生产。依据科技创新形成现实生产力的过程，我们可将其归纳为四个层层递进的环节：一是创新供给，着眼于形成新的科学认识和技术供给，为产业发展提供创新基础；二是协同攻关，通过组织科研力量、统筹资源条件，为重大技术突破提供体系支撑；三是企业参与，将产业需求、成本约束和应用反馈融入研发，使创新更好回应实际需要；四是成果转化，进一步衔接研发、验证与应用，推动科技成果进入实际生产，最终形成发展新质生产力的现实动能。

1.创新供给：强化原创突破与关键核心技术攻关

“加强原创性颠覆性科技创新”和“加快突破关键核心技术”分别是《意见》十九项落实举措的前两位。原创性颠覆性创新与关键核心技术攻关，共同服务于自主创新能力建设。前者着眼于形成新的科学认识和技术路径，为未来产业培育增长动力；后者回应制约自主发展和产业竞争力的现实问题。拓展前沿与补齐短板相互配合，使产业发展既有持续创新的源头，也有突破关键瓶颈的能力。为落实相关举措，应重点关注：

第一，增强源头创新，需重视研发投入规模与结构。《意见》提出“加强原创理论研究和关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新”，这对研发资金支持提出了较高要求。过去几年我国研发投入持续高增长，2025年全国研发经费支出3.93万亿元，同比增长8.1%，占国内生产总值的2.8%（图3），助力我国科技创新能力持续攀升，位列全球创新指数第10名（图4）。但从结构看，2025年我国基础研究经费2778亿元，占总研发支出的7.08%。相比之下，美国2024年基础研究约占总研发支出的14.5%。我国基础研发投入较美国等发达经济体仍有进一步提升空间，在发挥技术开发和产业应用优势的同时，仍需加强长期知识积累和前沿探索的支持，使研发规模增长获得更扎实的科学基础。

第二，补强技术科学和工程科学薄弱问题，是增强自主创新能力的重要着力点。产品创新需要同时解决原理、性能、工艺和可靠性问题，《意见》提出“通过有组织的基础研究、应用基础研究解决技术科学和工程科学薄弱问题”，这一安排将科学基础、工程问题与产品需求更紧密地联系起来，着眼于改善从科学发现到技术开发、再到工程应用的支撑能力，为加强基础积累、推动不同学科共同解决复杂问题提供了组织抓手。

第三，目标导向和自由探索并重，需要以分类支持和分类评价保障不同创新活动的发展空间。一方面，围绕国家重大需求组织研究，有助于集中力量解决明确的科学和技术问题；另一方面，支持自由探索，则有助于孕育尚未确定应用方向的新发现和新方法。我国在实践过程中，针对面向重大需求的研究，可强化问题牵引与协同组织；自由探索类研究，则宜给予与研究周期相适应的支持和评价，使科学价值、原创贡献与工程应用成效各有适当的评价方式。

2.协同攻关：统筹国家战略科技力量，增强体系支撑

重大科技任务的突破，需要创新资源围绕共同目标形成有效协作。上述原创性颠覆性创新与关键核心技术攻关往往涉及多个学科、技术环节和创新主体，《意见》强调全链条攻关、全要素支持、全生态建设，着眼于将研究能力、资金人才和应用条件有效衔接，为突破及后续应用提供系统支撑。

我国发挥协同攻关力量的制度基础是新型举国体制，将集中力量办大事的制度优势与社会主义市场经济的资源配置作用相结合。在党中央集中统一领导下，围绕国家战略需求统筹重大任务、科研力量和资源平台，能够为投入大、周期长、协作复杂的攻关提供组织保障；充分发挥市场在科技资源配置中的决定性作用，则有助于调动产学研各环节的积极性，将产业需求与应用反馈融入攻关过程。二者协同，有助于减少资源分散和重复投入，提高体系化攻关能力，为实现高水平科技自立自强提供支撑（图5）。

《意见》强调“统筹国家战略科技力量建设”，正是新型举国体制在科技创新领域的重要体现，也是承担重大任务、组织协同攻关的重要依托。其重点在于按国家战略需求优化定位和布局，形成各展所长的任务分工——国家实验室发挥组织重大科技项目、建设重大创新平台等作用，国家科研机构、高水平研究型大学提供研究支撑，科技领军企业推动创新链产业链资金链人才链深度融合。围绕重大任务组织这些力量，有助于提高跨学科、跨机构协作的效能。

近年来，随着大国科技博弈持续深化，多个经济体都在强调以国家战略力量抢占科技制高点。以美国人工智能产业发展为例，AI始终被置于国家竞争力与国家安全的核心位置，美国持续强化国家层面对科研体系、产业资本与政府采购需求的统筹布局，相关政策出台频次与政府投入规模持续攀升（图6）。2019年2月发布的《美国人工智能倡议》，首次将人工智能提升至国家战略核心层级。2022年8月出台的《芯片与科学法案》，为AI产业筑牢半导体底层支撑体系，强力推动本土半导体产能扩张与前沿技术攻关。2025年，美国政府进一步完成战略聚焦与体系闭环，先后发布《消除美国AI领导地位壁垒》行政令与《赢得竞赛：美国AI行动计划》，将“维持并扩大全球AI领先优势”作为核心目标，形成立法与行政令协同发力、产业激励与对外管制双向并重的完整战略闭环；2025年11月启动“创世纪计划”（Genesis Mission），由能源部组织实施，推动国家实验室、高校和科技企业联合以加速科学发现。这些部署体现了公共科研基础设施与企业技术能力协同组织的重要性，为跨机构资源共享和联合攻关提供了参考。

3. 企业主体：推动产业需求更充分地融入创新过程

在研发创新过程中，满足产业需求的技术创新尤为关键。企业作为连接技术研发与产业应用的重要主体，其创新能力关系到技术供给与实际需求的匹配程度。《意见》强调“强化企业科技创新主体地位”，正是基于企业是我国研发活动的重要承担者。企业占全社会经费投入的比重连续多年保持在75%以上，对全社会经费增长的贡献率达到77.1%，是拉动我国研发经费增长的主要力量。企业在我国研发活动中已经具有较大的规模权重，进一步强化主体地位，需要同时提升其在需求提出、任务牵头、资源整合和成果评价中的作用，使产品需求、成本约束和使用反馈更充分地进入创新过程。

《意见》的支持安排覆盖投入、任务和评价三个环节。《意见》提出“加强普惠激励政策供给，建立企业研发准备金制度”，着眼于企业研发资金安排；提出“将符合国家战略需求的企业研发项目按程序上升为国家项目，鼓励企业牵头国家科技任务，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务”，旨在使产业实践中的研发需求与国家任务衔接；提出“建立用户考核评价成果的机制”，将生产适配性、产品质量和效率改善等实际效果纳入创新价值判断。

4. 成果转化：贯通研发、验证与应用，推动创新落地

科技创新不能只停留在“实验室”中，更重要的是推动科技成果进入实际生产和应用。我国超大规模市场能够提供多样化需求和广泛应用场景，促进技术与市场高效对接，有助于将市场优势转化为创新成果规模化发展的条件。而成果转化的关键，在于使研发、验证与应用在项目实施中形成连续衔接。因此《意见》将应用示范、验证平台、场景开放和项目评价联系起来，着力改善成果从研发到应用所需的条件。概念验证有助于识别技术可行性和应用潜力，中试验证有助于解决工艺放大、性能稳定等工程问题，真实场景应用则为产品效果和后续迭代提供反馈（图7）。《2025年中国专利调查报告》显示，在专利产业化困难的调查中，42.8%的企业反映缺少高端专业人才，42.2%反映缺乏资金、设备或场地，32.4%反映专利技术市场化程度不足。由此可见，技术进入实际生产需要同时解决工程实现和市场适配问题，转化支持也应围绕这些条件展开。

中小微企业是科技成果产业化的重要参与者，但前期技术获取成本和产业配套资源不足，可能制约其承接和应用科技成果的能力。对此，《意见》专门作出支持安排，使更多中小微企业成为连接科技成果与实际应用的重要力量。一是提出“引导高等学校、科研院所按照先使用后付费方式把科技成果许可给中小微企业使用”，有助于缓解企业前期支付压力，可通过合同明确使用范围、验证标准和付费条件；二是强调“推动大企业向中小微企业开放供应链”，为中小微企业技术对接、测试验证和配套合作提供了机会。

此外，以人工智能引领科研范式变革，也为提升科研效率提供了方法支撑，可结合学科特点推进科研数据分析、模拟计算和实验辅助等应用。将科研方法创新与研究组织、工程验证和产业需求衔接起来，有助于增强科技创新对产业发展和生产效率提升的带动作用。

（二）科技与产业融合再深化，创新成果转化路径进一步明确

科技创新与产业创新深度融合，是推动技术进步转化为现实生产力的关键环节。当前，我国科技创新取得积极进展，但先进技术向传统产业扩散仍需深化，部分新兴产业存在同质化竞争，未来产业的技术路线和商业化模式仍需探索。对此，《意见》在“十五五”规划纲要总体部署基础上，围绕“改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、前瞻布局未来产业、促进实体经济与数字经济深度融合、全面实施‘人工智能+’行动”五个方面作出部署。从政策着力点和产业发展逻辑来看，可将其进一步归纳为三条主线：一是存量提效：以数智绿色技术改造和设备更新推动传统产业提质升级，巩固实体经济根基；二是增量培育：通过壮大新兴产业、布局未来产业培育增长动能，同时强化产业分工协作，提高资源配置效率；三是数智赋能：以数字经济和“人工智能+”促进数智技术与实体经济深度融合，加快先进技术的产业化应用。

1. 存量提效：技术改造促进传统产业升级

传统产业规模大、应用场景广，是先进技术扩散和生产率提升的重要载体。我国传统产业体系完整，拥有广泛的技术改造需求。通过数智技术、绿色技术改造既有生产设备、工艺流程和生产方式，既能提高传统产业的生产效率和竞争力，也能为新技术提供规模化应用场景。《意见》将改造提升传统产业放在产业融合部分首位，强调“守牢实体经济根基，巩固和拓展中国制造硬实力”，体现出依托既有产业基础培育新质生产力的政策思路。在这一思路下，《意见》围绕不同产业的特点，明确改造升级的重点和实施路径。

第一，制造业是传统产业技术改造的重点领域，政策着重解决先进技术应用和企业改造投入问题。技术创新能否转化为生产率提升，关键在于先进技术能否进入实际生产过程，并且既有设备和生产流程的更新往往需要持续投入。2025年我国设备工器具购置投资11.8%，高于同期固定资产投资增速（-3.8%），说明在总体投资承压的情况下，设备购置与更新依然是相对活跃的方向（见图8）。围绕这一环节，《意见》从三个方面作出部署：一是以国家标准提升和数智绿色技术应用带动产业升级，通过更高的技术、质量和绿色发展要求，引导企业改进生产工艺和产品质量；二是以产业基础再造、重大技术装备攻关、制造业技术改造和大规模设备更新等工程，促进先进技术与既有生产体系结合，提高装备水平和生产效率；三是强化技改资金支持、落实相关税收优惠政策，改善企业开展技术改造的投入条件。三类措施将标准引领、技术改造与投资支持相结合，推动传统产业在提高生产效率的同时，进一步提升产品质量和产业竞争力。

第二，农业和服务业升级更加注重生产组织与服务供给方式创新，推动技术进步向更多经济活动延伸。与制造业主要依靠设备和工艺改造不同，农业和服务业的技术升级还涉及生产组织方式和服务供给模式的变化。在农业领域，《意见》部署智慧农业、农机装备、设施农业现代化等行动，提出“发展农业工厂”等新形态，体现了通过先进技术和现代设施改善农业生产条件、提高生产效率的政策方向。在服务业领域，《意见》强调“生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”“生活性服务业向高品质、多样化和便利化发展”，分别对应产业配套服务能力提升和居民服务供给改善。

2. 增量培育：产业协作与风险分担并重

新兴产业与未来产业处于不同发展阶段，且面临的主要约束也有所不同：新兴产业需要在规模扩张中提高产业协同效率，未来产业则需要解决技术路线、商业化前景和长期投入的不确定性。因此，《意见》对两类产业作出差异化部署。

新兴产业发展更加注重专业化分工和跨区域协作，以缓解同质化竞争、提高资源配置效率。近年来，我国新兴产业相关领域表现出较强的增长势头（图9），但随着部分新兴产业加快发展，一些地区存在产业布局趋同、重复建设和低水平竞争等问题，影响产业整体发展效率。针对这一问题，《意见》提出“深化产业内、产品内专业分工”以及“促进跨行业跨区域融合”，并明确以产业链为主导、以企业为主体建立跨区域产业协作机制。这一安排主要体现两方面考虑：一是以产业链分工优化区域布局，引导不同地区依托技术基础、产业配套和资源条件发展优势环节，形成相互衔接的产业分工体系，减少重复建设；二是以企业为主体组织跨区域协作，使产业布局更加贴近企业生产经营和供应链配套需求，促进技术、产能和配套资源的有效衔接。同时，《意见》提出支持东部地区带动中西部和东北地区因地制宜发展新兴产业，进一步明确了区域产业协作方向。

未来产业培育更加重视技术商业化探索与长期风险分担，促进前沿技术逐步形成产业增长点。与新兴产业相比，未来产业普遍面临技术路线尚不成熟、商业模式有待验证、投资回收周期较长等问题，技术研发成功也未必能够直接形成市场需求。针对这些约束，《意见》从两个方面给予政策支持：一是强化技术与市场的双向探索，在支持多元技术路线发展的同时，同步探索典型应用场景、可行商业模式和市场监管规则，推动技术研发、应用验证和产业生态培育相衔接，降低过早集中投入单一技术路线的风险；二是完善长期投入机制，提出“建立未来产业投入增长和风险分担机制，充分利用现有财政政策引导社会资本持续投入”，为技术研发和产业化培育提供支持。两方面措施分别着眼于提高未来产业的商业化可行性和增强长期资金供给，推动前沿技术逐步向产业应用转化。

3. 数智赋能：基础设施与行业应用协同

在推动传统产业升级和新兴、未来产业发展的同时，先进技术如何向各类产业广泛扩散，也是科技创新与产业创新深度融合的重要环节。数字技术的产业应用既需要数据要素、数字基础设施等基础条件，也需要与具体行业的生产流程和应用场景相结合。围绕这一要求，《意见》从两个层面作出部署：

其一，促进数字经济与实体经济融合，重点在于统筹数据要素、数字基础设施和产业应用。《意见》围绕这一要求提出三个重点：一是完善数据产权、市场交易和权益分配等制度，实施数据要素试点示范，促进数据资源开发利用；二是优化国家数据基础设施布局和运营，推进“东数西算”、全国一体化算力网等建设，增强数字技术应用的基础条件；三是深化制造业数字化转型，推进智能制造、工业互联网等工程，促进数字技术与产业生产经营活动结合。

其二，深化“人工智能+”行动，重点在于拓展智能终端和行业应用场景，促进AI技术向实际产业价值转化。随着人工智能技术加快发展，扩大产业应用范围、提高实际应用效果成为释放技术潜力的重要环节。《意见》从应用拓展和落地保障两个方面作出安排：一方面，推进人工智能对传统产业的改造，加快智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、人形机器人等智能终端的场景应用，既通过产品智能化拓展新需求，也通过生产过程智能化提高传统产业效率；另一方面，针对不同行业在数据基础、业务流程和技术要求上的差异，强调“因地制宜、分业施策布局人工智能行业应用中试基地和高价值应用场景”，促进技术适配、效果验证和规模化推广。同时，强化算力、算法、数据供给，完善技术监测、风险预警和应急响应体系，为人工智能应用提供基础支撑和安全保障。

（三）绿色发展纳入新质生产力培育主线，定位进一步提升

绿色发展纳入新质生产力培育主线，是新质生产力本身就是绿色生产力的直接体现，也是《意见》“发展方式创新”的核心落点。伴随“双碳”目标推进，绿色发展在产业形态、激励约束机制、能源系统等方面仍存在结构性改善空间，需要通过系统部署推动绿色从约束条件转化为长期增长动能。我们认为这是绿色发展定位的深层转变，应从产业载体、政策工具、底层动力三个维度把握《意见》的长期布局。

1.绿色发展的定位发生深刻转变

第一，绿色发展的政策定位由专项部署进入新质生产力总体框架。2026年以来，《生态环境法典》将“绿色低碳发展”独立成编，“双碳”考核、美丽中国考核相继出台，分别从法治和考核机制上强化绿色发展要求。《意见》从发展新质生产力的高度对绿色发展作出系统安排，将“发展方式创新”板块与科技创新、产业创新、体制机制创新、人才工作机制创新并列，并以三条内容集中部署绿色低碳循环发展、绿色政策工具和能源革命。绿色发展由相对独立的政策领域，成为经济社会发展总体部署的重要组成部分。

第二，绿色发展的政策功能由减污降碳拓展至生产力培育。《意见》将绿色发展纳入“发展方式创新”范畴，一方面提出做强绿色制造业、发展绿色服务业、壮大绿色能源产业；另一方面提出将绿色技术用于传统产业改造，并将新能源纳入战略性新兴产业布局。由此形成了清晰的政策逻辑：绿色技术提高传统产业效率，绿色产业形成新的供给能力，绿色消费进一步创造市场需求。绿色发展的功能由环境约束延伸至技术进步、产业升级和需求培育，成为提升全要素生产率和培育新增长动能的重要路径。

第三，绿色发展的基本实施原则由能源低碳转型转向新旧动能接续。《意见》在总体要求中强调“先立后破”，核心在于统筹新动能培育与传统动能调整。对绿色转型而言，“立”体现为绿色技术、先进产能和新型能源体系加快形成，“破”则是在新的供给能力具备后，有序推进高耗能、高排放产能改造退出。因此，后续绿色转型将避免简单依靠压减产能实现减排目标，更加重视技术替代和产业升级的支撑作用，兼顾降碳、产业发展和能源安全。

2. 构建绿色产业载体，以绿色消费带动绿色产品供给

第一，绿色消费赋能新质生产力的政策跃升。《意见》新增表述“以绿色消费带动绿色产品供给”，标志着绿色消费在新质生产力发展中的战略位阶显著提升。绿色消费政策从理念倡导、单向激励迈向供需协同、需求牵引供给的关键跃升，使消费端的规模化信号降低供给端市场不确定性，形成供需互促的绿色增长循环。把绿色消费从“倡导生活方式”升级为供需双向循环、拉动绿色产业供给、服务新质生产力的顶层论断。一是从侧重供给端转向供需两侧并重。过去绿色转型政策多聚焦环保标准、绿色制造、清洁生产等供给侧约束，消费端虽被提及，但更多是配套和倡导。此次将绿色消费置于“构建绿色低碳循环发展经济体系”中，并与商务部等9部门《关于实施绿色消费推进行动的通知》全链条部署相衔接，意味着绿色转型动力从单纯政策推动，转向政策引导与市场驱动双轮驱动。二是明确绿色需求牵引供给的传导逻辑。此前绿色消费政策多为补贴、积分等单向激励，消费者行为变化如何反馈至生产端缺乏制度安排。此次“以绿色消费带动绿色产品供给”首次在中央文件中确立“需求—供给”传导链条，绿色消费规模化将倒逼企业技术升级和供应链绿色化，使超大规模市场成为绿色技术迭代和新质生产力培育的需求侧引擎，形成“消费绿色化—产业低碳化—发展高质量”的良性循环。

此外，认证标识体系作为打通绿色需求与供给的关键制度安排，直指绿色消费的核心痛点。长期以来，绿色消费面临的障碍并非消费者缺乏环保意愿，而是“信任赤字”。由于缺乏统一、权威、可追溯的绿色产品认证与标识体系，消费者难以辨别产品是否真正绿色，更无法验证其环保声明的真实性。这种信息不对称导致消费者不愿为模糊的“绿色标签”支付溢价，绿色消费需求因此长期徘徊在理念层面而难以转化为实际购买力。加强认证与标识体系建设，本质上是为绿色消费构建“信任基础设施”，即通过统一标准、权威认证、清晰标识，降低消费者识别成本，增强绿色溢价支付意愿，从而将潜在的绿色需求转化为有效的市场需求，为“以绿色消费带动绿色产品供给”提供关键的制度支撑。

第二，“制造—能源—服务”绿色支柱产业协同的系统格局确立。《意见》在“构建绿色低碳循环发展经济体系”部分明确提出“做强绿色制造业，发展绿色服务业，壮大绿色能源产业”。三个动词的差异释放出清晰的政策信号：“做强”与“壮大”指向绿色制造和绿色能源已形成一定产业规模和竞争优势，而“发展”则表明绿色服务业尚处于起步培育阶段，需要从产业地位上予以确立和推动。本次文件将三者纳入同一体系，标志着绿色转型从侧重制造端和能源端的单点突破，转向“制造—能源—服务”三业协同的系统格局。

根据《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，绿色服务作为7类一级目录之一，下设运营管理、监测检测、评估审查核查等6类二级目录，共40类三级目录。具体涵盖绿色项目咨询设计、能源管理体系建设、碳排放核算核查服务、产品碳足迹评价、低碳产品认证推广、碳排放权交易服务、碳金融服务等业态。从发展情况看，该领域呈现明显的结构性分化。目前检定校准、核算核查、数字化等业态已初具规模。但碳资产管理、项目开发咨询等服务尚不成熟，行业服务规范未成体系，市场需求尚未充分释放，专业服务发展不均衡、服务资质准入门槛未明确、服务水平良莠不齐，同质化、低价竞争问题突出。

第三，引领零碳建设从试点探索迈向系统化规模化工程。从2024年中央经济工作会议提出“建立一批零碳园区”，到2025年建立零碳园区标准化框架，首批52个国家级零碳园区公布。2026年我国开始明确要求规模性发展，其中24个园区已启动重大工程建设，地方配套方案与金融支持政策同步跟进。2026年1月，工信部等五部门联合印发《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》（工信部联节〔2026〕13号）出台零碳工厂指导意见，提出按2026、2027、2030年分阶段梯度培育；此次中央文件明确了“建设一批零碳工厂和园区”，意味着从标杆引领转向规模化推广，并与碳足迹、碳标识、全国碳市场、绿证等制度形成闭环。从全国市场看，零碳工厂和园区将带动分布式光伏与智能微电网、新型储能、虚拟电厂等多领域投资，同时，为适配零碳项目的全周期融资需求，金融工具创新同步发展前景广阔。

3. 优化绿色发展的激励和约束机制

第一，碳约束由排放端向产品和供应链延伸，形成完整闭环。《意见》将碳排放总量和强度双控，与碳排放统计核算、标准计量、产品碳标识认证和产品碳足迹管理等基础制度统筹部署，政策链条向企业和产品层面延伸。其中，碳双控对总量与强度形成约束，统计核算和标准计量提供数据基础，碳足迹和碳标识将碳信息进一步传导至产品、供应链和终端市场。随着相关制度逐步衔接，企业碳排放管理将更多覆盖组织、产品和供应链多个层级，碳数据核算、第三方核查、认证评价和供应链碳管理等专业服务需求有望扩大。对于出口企业而言，国内碳核算和产品碳足迹体系的完善，还有助于增强碳数据的规范性和可追溯性，为应对欧盟碳边境调节机制、欧盟电池法规等国际绿色规则提供基础支撑。

第二，全国碳市场碳定价主体功能进一步强化。《意见》围绕碳定价机制、市场覆盖范围和配额分配机制作出部署，将全国碳市场进一步置于绿色发展政策工具体系的重要位置。2026年9月15日召开的中国碳市场大会已释放扩围和完善配额分配方式等政策信号，本次《意见》进一步以中央文件形式予以明确。随着行业覆盖范围扩大和市场机制逐步完善，全国碳市场对企业减排投资、技术选择和资产价值的影响预计将进一步增强。

第三，财政激励向需求端、价格端和生产端协同发力。《意见》明确政府绿色采购、绿色税制和绿色生态导向农业补贴等财政政策工具，分别从公共需求、环境成本内部化和生产者激励三个方面强化绿色导向。一是政府绿色采购依托公共部门稳定需求扩大绿色产品市场，为绿色技术和绿色产品形成规模化应用场景；同时，《政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升政策项目实施指南》《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准（2025年版）》陆续发布，绿色采购需求标准、履约评价机制等逐步完善，公共部门采购决策纳入节能、低碳、循环利用等要求，对企业绿色研发和产品升级形成持续牵引。二是绿色税制通过环境保护税、资源税等制度提高资源环境成本的显性化程度，与碳市场共同对生产行为形成价格约束；2026年7月24日，财政部等三部门印发《征收挥发性有机物环境保护税试点实施办法》，绿色税制覆盖范围将继续扩大。三是绿色生态导向农业补贴通过调整财政支持方向，引导农业生产方式绿色化。此前，以绿色生态为导向的农业补贴已有较为完整的制度基础，自2016年12月19日《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》发布后，近年来相关补贴制度改革在农业绿色发展和财政支农政策中持续推进。《意见》将其纳入新质生产力政策工具体系，进一步强化了农业绿色转型与生产效率、资源安全和粮食安全之间的政策联系。

4. 全方位深度变革绿色发展的底层动力

在当前地缘冲突频发、科技实现跨越式突破、大国博弈交织、全球气候行动分化等多重背景下，《意见》提出“积极推进能源革命”，围绕能源体系的转型要点和痛点、旨在推动全方位变革，既是对习近平总书记于2014年提出的“四个革命、一个合作”能源安全新战略的贯彻，也是对我国长期发展的底层动力谋新篇。

第一，明确核电发展路线，当前聚焦先进核裂变能。《意见》沿袭此前多个政策文件中的“积极安全有序发展核电”基调，且在表述上将核电技术置于可再生能源之前，表明核电在能源供给序列中的地位有实质提升。《意见》进一步明确核电发展的技术路线，第十三条新增表述“有序发展先进核裂变能”，其重点在于“先进”，与《新型电力系统建设“十五五”规划》中提及的“新一代核电”、“小型堆（SMR）”相呼应。当前，我国自主三代核电“华龙一号”建设已进入批量化的新阶段，全球首座第四代核电技术商业示范电厂已建成投运，多个小型堆正推动商业化示范，我国的核电技术已迈入世界前列。《意见》第八条同时将核聚变能纳入未来产业、与氢能并列，为核电明确了长期发展路线。

核电将在中国能源体系中长期占据一席之地。核电具备清洁高效的特点，作为我国的基荷电源之一，其发电量及装机容量占比较为稳定（图10）。截至2025年末，我国在运和核准在建核电机组共112台，装机规模1.25 亿千瓦，总规模居世界首位，有望按计划达成《新型能源体系建设“十五五”规划》提出的2030年1.1亿千瓦左右的装机目标。从核准节奏看，2019年我国重启核电审批，2022年至今已恢复常态化核准，2022年以来每年核准8-11台机组（图11），其中，今年7月已核准“十五五”首批8台机组。在全球核电复兴、中国加入《三倍核能宣言》的背景下，当前我国纳入规划、筹备及已开工建设、已投入运营的核电装机容量比例几乎达到1:1:1的水平，未来10-15年内我国投运的核电装机容量有望增长至现有水平的3倍。

第二，电力系统进入灵活性建设时代。《意见》中“构建高比例可再生能源电力系统”与以往的政策文件一脉相承，同时也关注高可再生能源占比对电力系统稳定性造成的挑战，提出“完善新能源消纳和调控政策措施”。根据国际能源署（IEA）的报告，当风光发电量占比越过约15%后，系统灵活性需求上升。截至2025年末，中国风光发电量合计占比已超过20%，风光装机快速增长或将带来新的灵活性挑战。同时，现有系统中可再生能源消纳的压力已经显现，今年上半年全国风电、光伏利用率分别为90.9%和91.4%，均同比下滑。当前，政策响应链条已形成闭环，从新能源全面入市、到消纳专项行动落地、再到灵活性资源目标量化与《意见》的顶层确认，消纳政策已从单项推进升级为体系化安排。电力系统建设的重心也将随之从“保装机”转向“保消纳”，灵活性资源成为主要发展方向。

第三，全方位的能源革命将持续进行。《意见》中“推动能源消费、供给、技术、体制革命，全方位加强国际合作”是对2014年能源安全新战略的重申。我国过去十年的能源转型突破集中于供给端，如快速发展风光发电并提升技术经济性、清洁煤电改造、能效持续提升，随着技术的发展和改革的持续进行，未来有望将在能源消费端与体制端实现更多突破。在消费端，在全球终端用能的全面绿色化替代浪潮下，电气化水平提升成为脱碳的确定性路径之一。我国已具备较高的电气化率，但在当前的技术成本下仍有进一步提升的潜力（图12）。在体制端，革命围绕以电价市场化、完善容量电价和辅助服务定价展开，电力市场机制将逐渐完善，新能源的发展也将由规模驱动转向价值驱动。

《意见》完成了绿色发展的系统性升维，从产业载体、激励约束、底层动力三个维度同时部署、形成闭环。产业的发展也将进行深刻变化，碳排放是约束与计量的尺度，碳市场与绿色税制给出了定价，绿色消费与零碳园区提供了场景，绿色属性可由企业的成本项转化为价值项。绿色正成为新质生产力的底色，随着其对生产、消费、能源各环节的全面渗透，产业定价逻辑将被系统性重塑，绿色产业将培育出新增长点。

（四）遵循“改革为要”原则，扎实推进体制机制创新

体制机制创新是调整生产关系、适配新质生产力发展的核心抓手，也是贯彻“改革为要”原则的重要体现。新质生产力以科技创新为核心，伴随技术范式、要素形态、产业组织模式的深刻变革，原有制度体系在要素流动、成果转化、激励机制、市场监管等方面存在堵点，需要通过系统性体制机制改革，释放先进生产要素的活力。我们认为有四项重点：

1. 统筹政府与市场关系，政府功能重在完善市场监管和财税政策

《意见》提出，要“统筹处理好政府和市场”的关系，并“研究同新业态相适应的税收制度”。国家发展改革委有关负责同志在答记者问时，进一步强调“统筹好政府和市场的关系，重点在政府有所为、有所不为上”。政府支持新质生产力，既要发挥好公共政策的引导和保障作用，也要尊重市场规律、避免对市场资源配置的不当干预。可从以下三个方面理解新质生产力发展中的政府功能：

第一，政府功能发挥的重心之一在于优化市场环境，这要求提高市场监管的有效性，消除监管空白的同时避免重复监管。《意见》提出“强化反垄断和反不正当竞争”、“加强人工智能、生物等领域治理”、“建立高效的知识产权综合管理体制，完善惩罚性赔偿制度”。我们理解，新质生产力发展往往伴随技术路线、商业模式和产业组织方式的快速变化，监管制度既要及时填补新领域的监管空白，也要避免多头监管、重复监管增加企业制度性成本。特别是对于尚处于探索阶段的新技术和新业态，应当为创新留出合理空间；对于涉及公平竞争、知识产权和公共安全的问题，则要及时明确规则、强化监管。核心是通过完善监管规则、提高监管效能，既维护公平竞争的市场秩序，又降低创新活动的制度性障碍。

第二，政府功能发挥的另一重心在于建立适应新质生产力发展的财税制度，在保障财政收入稳定和提高财税政策效能之间形成合理平衡。《意见》提出“研究同新业态相适应的税收制度”，可以从两个方面理解：一方面，要完善新业态税收规则，维护税收制度的稳定性和公平性，为政府履行公共职能提供可持续的收入基础。2012年以来，我国宏观税负（税收收入占GDP比重）总体呈下降趋势（图13），背后是税收增速持续性低于经济增速，这造成了较大的收支压力、影响政府职能履行。随着数字经济、平台经济以及人工智能等新业态发展，经济活动的组织形式、价值创造方式和收益分配模式不断变化，现有税收制度在纳税主体识别、收入确认和征管方式等方面也面临新的适应性要求。与此同时，不同产业适用的税收优惠政策也会影响税收收入的形成。因此，需要在鼓励新业态发展的同时，及时完善相关税收规则，增强税收制度对新经济活动的适应能力，维护不同经营主体之间的税收公平，避免税收制度滞后影响财政收入的稳定性。另一方面，要提高税收制度对新业态的适配性，充分发挥税收对创新活动和产业转型的支持作用。新业态往往具有研发投入大、技术迭代快等特点，传统税收政策未必能够充分适应其发展需求。应当结合不同业态的经营特点和发展阶段，评估现有税收政策的适用效果，完善相关税收制度安排，增强政策的针对性和可预期性。同时，要统筹好支持创新与维护公平竞争的关系，避免税收优惠过度集中于少数行业或特定经营模式，影响资源配置效率。

第三，财税政策支持的精准性要进一步提高，避免支持范围过宽和资源分散，重点在于支持企业技术改造升级、完善创新风险分担机制、加强人才培养和使用的税收支持。

其一，加大对产业转型需要的技术改造的支持力度。《意见》提出：“强化对制造业企业技术改造的资金支持，落实技术改造投资相关税收优惠政策，促进制造业数智化转型。”新质生产力不仅来自新兴产业和未来产业，也可以通过技术改造、工艺升级和生产效率提升形成。相较于普遍性支持，更应注重发挥财税政策对企业技术改造投资的引导作用，推动各类产业向数字化、智能化、绿色化转型。

其二，完善创新活动的风险分担机制，引导财政资金更好发挥撬动社会资本、分担创新风险的作用。《意见》提出：“建立未来产业投入增长和风险分担机制，充分用好现有财政政策支持未来产业发展，引导社会资本持续加大投入。”未来产业具有技术路线尚未成熟、研发周期较长、市场前景存在不确定性等特点，单纯依靠市场资本可能难以满足其发展初期的资金需求。因此，财政资金应重点发挥引导和风险分担作用，通过政府投资基金等方式，带动社会资本加大对早期技术、初创企业和长期研发项目的投入，形成政府引导、市场参与、风险共担的投入机制。

其三，完善人才培养和使用相关的税收支持政策。《意见》提出：“落实税收优惠政策，健全终身职业技能培训制度。”我们理解：一方面，可研究完善科研人员税收激励机制，适当降低科研人员个人所得税最高边际税率，提高其创新创造的收益回报；另一方面，可加大企业职工教育培训费用税前扣除力度，降低企业开展技能培训、推动员工知识更新的成本，鼓励企业加强人才培养，为新质生产力发展提供持续的人才支撑。

2. 通过统一大市场建设促进区域协调分工，推动新质生产力因地制宜发展

《意见》将“因地制宜”作为发展新质生产力的重要原则之一，并要求“促进各类先进优质生产要素高效集聚、顺畅流动”。发改委就《意见》答记者问时进一步指出：“发展新质生产力决不能上下一般粗、搞同一种模式，绝不能同质化重复建设造成巨大资源浪费。”我们理解，因地制宜并非要求各地各自寻找独立的产业发展道路，而是要在全国统一大市场框架下，立足产业基础和比较优势，形成分工合理、优势互补的新质生产力发展格局。

在此前的研究中（详见《因地制宜发展新质生产力的逻辑、进展与未来路径》），我们基于规模以上工业数据，将工业划分为纯新动能、泛新动能、资源性工业和其他传统工业四类。分析发现，当前各地新旧工业结构、区域集聚和经营表现呈现以下特征：

其一，多数省份仍处于新旧动能并存、产业结构持续调整阶段（图14）。目前，尚无省份以纯新动能工业作为占比最高的工业类型（但广东已展现出向纯新动能主导迈进的势头，北京、重庆亦较突出），9个省份以泛新动能工业为主导（上海、浙江等），8个省份以资源性工业为主导（山西、内蒙等），14个省份以其他传统工业为主导（海南、黑龙江等）。

其二，新质属性越强的工业，区域集聚特征越明显。全国的纯新动能工业营收中，约52%集中于广东、江苏、浙江三省，南方地区占全国的80.0%（图15）；泛新动能工业也主要集中于东部地区和南方地区，南方占比达73.4%（图15、16）。相比之下，资源性工业的南北分布基本均衡，其他传统工业则呈现南方占比较高的格局。这表明，不同地区在产业基础、资源禀赋和新动能培育方面存在明显差异，区域间产业分工与协作具有较大空间。

其三，不同区域的产业经营表现各有优势，但南方新动能工业整体表现较好。从盈利能力看，东部地区各类工业的表现相对均衡（图17），中西部地区在资源性工业上具有比较优势，东北地区部分新动能工业则展现出较强盈利能力，但产业规模相对较小。分南北看（图17），南方各类工业的盈利能力总体优于北方，尤其是泛新动能和其他传统工业。总体而言，各地发展新质生产力已形成一定的产业基础和区域特色，但要进一步发挥比较优势、提高要素配置效率，仍需完善促进区域分工协作的体制机制。

进一步看，推动新质生产力因地制宜发展，既要尊重产业形成和集聚的客观规律，也要通过体制机制创新破除阻碍要素自由流动的制度性障碍。相关重点在于：

一方面，规范地方政府竞争，需要进一步优化地方政府的激励机制。当前，税收收入与企业及生产经营地联系较紧，容易激励地方通过财政补贴、土地优惠等方式争夺项目和税源，甚至形成隐性市场壁垒，影响企业依据成本效率和市场需求进行布局。同时，地方承担较多基础设施建设责任，但跨区域项目的收益往往由多个地区共享，容易导致地方投资偏向属地收益，对跨区域交通、物流、能源等设施的协同投入不足。应进一步理顺地方收入激励与支出责任，完善跨区域重大项目的成本分担和收益共享机制，引导地方竞争从争项目、争税源转向优化营商环境、发挥比较优势和加强产业协作。

另一方面，《意见》特别强调“建设开放共享安全的全国一体化数据市场”，完善数据要素市场基础制度，是促进新质生产力发展和全国统一大市场建设的重要着力点。与土地、资本等传统要素相比，数据具有非竞争性、可复制性和较强外部性，其确权、定价、流通和收益分配机制更为复杂，基础制度尚待完善。

一是健全数据产权和收益分配制度，解决数据流通的基础规则问题。数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等制度框架仍需进一步细化，明确不同主体的数据权益、使用边界和收益分配规则，降低数据交易中的制度不确定性。

二是完善数据流通交易机制，解决数据“不愿流、不敢流、不会流”的问题。针对数据价值难以评估、权责边界不够清晰、安全合规成本较高以及交易标准和基础设施不完善等问题，应加快建立规范的数据定价、交易和安全治理机制，完善分类分级、合规使用、可信流通和标准互认等制度安排，降低数据跨主体、跨区域流通的制度性成本。

三是加强全国数据市场规则的统一性，防止数据集聚优势转化为新的市场壁垒。数据具有规模效应和集聚效应，优势平台、大型企业和发达地区可能凭借数据资源与技术优势进一步扩大领先地位；与此同时，地方在发展数字经济过程中出台的政策、标准和管理规则若缺乏协调，也可能形成新的数据孤岛和数字壁垒。应加强数据市场基础规则的全国统筹，推动地方制度衔接和标准互认，在保障数据安全的前提下促进数据资源跨区域共享利用，兼顾数据价值释放、市场公平竞争与后发地区发展。

3. 加大金融创新产品供给：培育新质生产力的金融重点在资本市场

“加大金融创新产品供给”的部署主要围绕资本市场展开，银行、保险、租赁等发挥配套支持作用。培育新质生产力的金融重点在资本市场，这一导向与“十五五”规划的思路一脉相承。相关政策可以沿着企业生命周期理解。企业培育早期，通过天使投资、创业投资、私募股权投资及政府投资基金等股权资本分担创新风险，支持早期研发和技术创新。成长期，通过股债与银行信贷协同发力，提供持续资金支持。成熟期，通过并购重组、股权激励促进产业资源整合，支持企业转型升级，激励科技人才持续创新。在企业发展的全过程中，由保险提供风险保障，科技租赁能够缓解企业设备投入资金压力。最后，以监管约束防范泡沫化、盲目投资和低效重复建设，引导资本高效流向更具创新潜力的领域。资本市场方面重点如下：

第一，完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，壮大耐心资本。早期科技企业技术研发和商业化的不确定性较高、投资回报周期较长，股权投资通过风险共担、收益共享，更能适应这一阶段的融资需求。9月工信部等十部门印发的《促进中小企业发展“十五五”规划》更加强调直接融资在培育中小企业中的作用，强化政府投资基金对硬科技的支持，并明确设立国家中小企业发展基金二期，《意见》的政策逻辑与之一脉相承。从实施情况看，2024年后我国一级股权市场持续回暖（图18）。后续重点是推动股权融资常态化对接和畅通资本退出渠道。一方面，建立优质中小企业上市培育库，深化区域性股权交易市场“专精特新”专板建设，加强企业的融资对接、培训和辅导。另一方面，发展并购市场和私募股权二级市场基金（S基金），畅通资本退出渠道，促进资本循环。

第二，丰富科技创新债券产品体系。2025年5月人民银行、证监会联合推出债券市场“科技板”后，2025年科创债发行近2.3万亿元、同比接近翻倍。2026年前10个月，发行规模超1.4万亿元（图19）。同时，近年来科创债应用场景持续拓展。例如，2025年8月数据港发行国内首只算力科创债“25数港K1”，2026年8月落地全国首单Token算力工厂科创债等。在丰富科技创新债券产品体系方面，后续重点在于优化与研发及成果转化周期相匹配的期限和还本付息安排，同时进一步探索转股、收益挂钩等创新条款安排。

第三，支持优质科技型企业上市融资。近年来，资本市场上市制度对科技创新企业的包容性持续提升，审核效率不断提高。此前发布的科创板“1+6”制度安排，将科创板第五套标准扩大适用范围至人工智能、商业航天、低空经济等领域，为相关科创企业发展提供了有力支持。2024年至2026年10月，科创板IPO募资规模在各板块中表现突出（图20）。此外，融资效率持续改善，今年以来沪深两市IPO平均审核周期已经缩短至6个月左右，部分优质公司再融资审核不到1个月[]。《意见》强调支持“优质企业”，意味着后续在关注行业发展前景和技术创新潜力的同时，将同步重视企业的商业化进展与业绩兑现能力，包括产品能否实现交付、收入能否持续增长、亏损能否逐步收窄等，引导资源更精准流向优质科创企业。

第四，优化科技型企业并购重组、股权激励等制度。（1）并购重组事关资本市场多个核心问题，例如，畅通PE/VC退出渠道，助力中小上市公司和传统上市公司转型升级，支持大型企业通过并购实现产业整合、延链补链，是畅通资本循环、优化资源配置的重要途径。2024年9月“并购六条”政策出台以来，市场活跃度回升，且横向整合和垂直整合类并购明显增加（图21），上市公司并购逻辑正由规模扩张转向产业链协同和资源整合，更加注重通过并购提升核心竞争力，推动产业优化升级。目前，并购重组仍面临科技型企业估值较难、交易双方定价分歧较大，以及融资支付安排与风险分担机制难以协调等堵点。尤其是尚未盈利的科技企业，其技术价值和成长潜力较难通过传统财务指标充分衡量。后续重点在于完善适应科技型企业特点的估值定价机制，用好股份对价、现金对价、定向可转债及分期支付等安排，进一步优化审核机制，降低交易成本、提高重组效率。（2）完善股权激励制度，推动人才收益与企业长期创新价值相匹配。“十五五”规划纲要和2024年“科创板八条”已对中长期激励和股权激励作出部署，《意见》再次强调股权激励在培育新质生产力中的作用。科技企业竞争力高度依赖人才，股权激励有助于将核心人才利益与企业长期发展相结合，激发创新活力，为培育新质生产力提供人才支撑。目前，科技型企业股权激励的覆盖面和实施效果仍有提升空间。后续可在鼓励更多企业实施的基础上，进一步探索优化激励对象、考核指标和激励期限，将技术突破和商业化进展纳入考核，使权益归属和考核周期与研发周期相匹配。

第五，强化投资风险约束，防范盲目跟风与低效重复建设。《意见》提出：“严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任。”从近年来部分投资失败案例看[]，风险既来自投资主体缺乏产业认知、忽视产能过剩和技术迭代的盲目跟风，也来自脱离企业实际价值的高估值投资，以及叠加刚性回购义务的Pre-IPO对赌安排。后续重点应强化专业尽调与独立判断，结合企业发展阶段评估技术可行性、市场需求和现金流，合理控制估值与投资集中度，审慎设置对赌和退出条款。同时，明确追责与容错边界，区分违规失职与正常创新风险，兼顾风险防范和耐心资本培育。

4. 深化开放合作，提升全球创新要素配置能力

内生增长理论与创新扩散研究表明，开放能够通过知识溢出、技术交流和市场规模扩大，为创新提供动力。《意见》充分肯定高水平对外开放在培育新质生产力中的作用，并围绕开放平台、国际科技合作和跨境要素流动作出规划。重点如下：

第一，依托开放平台和制度创新，提升先进生产要素集聚能力。《意见》提出：“鼓励自由贸易试验区结合区位特点、资源禀赋、产业优势，集聚国内外先进生产要素。”近年来，我国多地自贸试验区通过研发物品通关、人才执业及跨境数据流动等制度创新，降低要素流动和跨境协作成本，吸引国内外人才、技术、资本等先进生产要素集聚。例如，苏州自贸片区通过“研易达”和研发用物品进口“白名单”等安排，便利生物医药企业获取境外研发资源。上海自贸试验区临港新片区探索数据跨境流动便利化，支持企业开展国际协作。后续，各自贸试验区应持续立足自身产业优势，围绕高技术制造业等重点领域探索制度和产品创新，促进国内外先进生产要素高效流动与集聚，更好支撑新质生产力发展。

第二，深化国际科技合作，拓展全球创新网络。《意见》提出：“发挥各类多边双边合作机制作用，推动共建科技园区、‘一带一路’联合实验室、国际先进技术应用推进中心等平台，主动构建全球创新合作网络。”我国科技发展坚持自主创新的同时，也需要通过国际合作学习先进技术，互利共赢。例如，在生物医药、汽车制造等领域，与外资企业开展研发合作是推动我国技术进步的重要途径。后续推进过程中，应重点推动国际科技合作从平台建设向实际项目深化，围绕国内产业和企业的技术需求开展联合研发。同时，完善知识产权归属与成果收益分配机制，提高成果的转化和产业化效率。

第三，完善跨境要素流动机制，促进资本、标准与数据协同。《意见》提出：“鼓励外资创业投资机构、国际标准组织等来华发展。建立高效便利安全的数据跨境流动机制。”具体来看，资本引入方面，可探索通过QFLP等渠道引入境外创投资金，支持国内科技企业发展。标准方面，可依托国际标准组织来华发展，加强技术交流，支持企业和科研机构参与国际标准制定。数据方面，广西自贸试验区已出台数据出境负面清单，南宁已启动面向东盟的数据领域国际合作试点。后续可结合这些实践，进一步细化数据分类和出境规则、完善合规服务，在保障安全的前提下降低跨境协作成本。

（五）深化人才工作机制改革，夯实新质生产力人才根基

“人才是第一资源，是发展新质生产力最活跃、最具决定意义的能动主体。”发展新质生产力，不仅需要科技创新和产业创新，也需要人才培养、使用、评价和流动机制同步改革。《意见》专门设置“深化人才工作机制创新”部分，从培养新质生产力发展急需人才、健全人才使用和流动政策等方面作出系统部署。人才机制改革可以重点从三个方面理解：

第一，强化人才自主培养，推动教育体系与产业需求动态衔接，缓解人才结构性错配。新质生产力发展对人才的需求不仅体现在数量上，更体现在知识结构、专业技能和实践能力上。随着传统产业改造升级、新兴产业发展和未来产业布局持续推进，人才供给与产业需求之间可能出现结构性错配，既存在部分领域人才供给不足，也可能出现部分专业人才培养与未来岗位需求不相适应的情况。根据福建省人社厅数据，2026年第二季度，在该省人力资源市场中，有较高技能要求的熟练工岗位的求人倍率为2.13，显示高技能人才短缺、供不应求；而无技能要求的一般劳动力求人倍率为0.91，即岗位需求低于求职人数（图22）。因此，人才自主培养的关键，是推动教育体系从相对稳定的专业培养模式向更加适应产业和技术变化的方向调整。《意见》提出“推动高等教育提质扩容，发展新型研究型大学，根据产业和科技发展趋势，优化高等学校学科专业设置调整机制”，同时要求“推动现代职业教育高质量发展，全面推进工学一体化技能人才培养模式”。

第二，改革人才评价和激励制度，建立与创新规律相适应的贡献评价和收益分配机制。新质生产力发展需要充分调动科研人员、工程技术人员和产业工人的积极性，关键是建立科学的人才评价标准和合理的创新激励机制。一方面，应根据不同类型创新活动的特点实行分类评价，减少对人才“帽子”、论文数量和项目级别等外在指标的依赖，更加注重创新能力、实际贡献、技术突破和成果应用，避免评价标准与创新活动的实际规律相脱节。另一方面，应完善与实际贡献相匹配的激励机制，通过健全职务科技成果赋权、成果转化收益分配和企业股权激励等制度，使人才的创新贡献与其收益相联系，推动创新收益向实际贡献者合理倾斜，进一步激发人才创新创造的积极性。

第三，破除人才流动的隐性壁垒，促进人才在高校、科研院所和企业之间合理流动。科技创新与产业创新深度融合，要求人才不仅能够在不同组织之间流动，也能够在科研开发、技术转化和产业应用等不同环节发挥作用。当前，不同单位在岗位管理、薪酬待遇、职称评定和社会保障等方面存在的制度差异，可能增加人才跨组织流动的成本，影响人才与创新需求的有效匹配。为此，应进一步完善科研人员兼职、成果转化、岗位转换和相关保障制度，畅通高校、科研院所与企业之间的人才交流渠道，降低人才跨组织流动的制度性障碍；同时，完善技能人才培养、评价和职业发展机制，拓宽产业工人的技能提升和职业发展空间。通过健全人才流动和使用机制，促进科研人才、工程技术人才和技能人才在不同创新环节合理配置，更好发挥人才对科技创新和产业升级的支撑作用。

五、风险提示

政策落实不及预期的风险；政策理解不到位的风险；政策传导效果不及预期的风险；宏观经济修复力度不及预期的风险。