逐年减少新增建设用地 ！武汉城市更新"下半场"，从这份文件开始……

日前，武汉公布《关于进一步推进自然资源节约集约高效利用的意见》（武政规〔2026〕10号，以下简称《意见》），同步配套印发《全市土地节约集约高效利用实施细则》。

这份政策将过去散落在城市更新、低效用地再开发、工业用地管理等领域的举措，整合上升为全市自然资源管理的顶层制度安排，核心信号清晰：

武汉未来的发展空间，主要靠存量挖潜，而非外延扩张，标志着这座超大城市的发展逻辑加速从"增量扩张"转向"存量提质"。

《意见》自2026年11月15日起施行，有效期5年。

《意见》开宗明义提出"总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高"的总体目标，要求加快实施全市自然资源总量管理，严格控制建设用地规模，逐年减少新增建设用地，大力促进存量建设用地盘活利用，提升自然资源配置效率，提高自然资源利用质量，推动经济高质量发展。

在强化规划引领，优化空间布局上，三条纲领被明确：

一是坚决稳住耕地总量，全面落实耕地保护党政同责，各级党委、政府主要负责同志为本辖区耕地保护第一责任人，严格控制非农建设占用永久基本农田和耕地；

二是强化"增存挂钩"，实施建设用地规模规划期总量管控，各区年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积；

三是新增建设用地计划优先保障重大项目建设和民生事业发展，重点投放"十五五"规划重点片区，计划指标原则上由各区保障、不足部分市级调剂。

值得注意的是，《意见》明确"坚持先规划再利用"，产业布局、结构调整、城镇建设、重大项目选址等均须符合永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界三条控制线要求，不得违背总体规划强制性内容。

空间布局："一主四副多组团"与"五谷"协同

《意见》提出加快构建全市"一主四副多组团"的空间发展格局，促进产城融合。主城区要加快城市更新，盘活存量用地，探索存量商业、服务业等功能性项目升级改造；

以世界光谷、世界车谷、中国网谷、中国星谷、中国药谷"五谷"为重点集中布局产业用地，以跨谷合作的产业链关键环节项目建设为载体，系统优化土地、能源、交通、市政基础设施、环境容量等关键要素配置。

《意见》进一步提出推进"五谷"和临空港片区、阳逻港片区协同发展，布局"一城三廊多带"科创空间，打造东湖科学城创新极核。

在交通导向开发方面，《意见》要求围绕轨道走廊和枢纽站点组织交通功能与城市功能，强化站城融合。主城区用地依托轨道站点集约、复合、立体开发；外围副城依托轨道交通快线、市域（郊）铁路，以综合客运枢纽为核心构造高效集约的特色组团副城中心。

存量盘活：六年任务打通"清—储—供—用"链条

《意见》以整整一章部署存量建设用地盘活，形成从清理认定到开发利用的完整链条：

加强土地储备和供应计划管理。根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等科学编制年度土地储备计划、土地供应计划，加强与城市更新及房屋征收计划、城建项目安排等各类计划的统筹衔接；推进片区统筹储备与整体开发，片区开发项目优先推进规划道路、公园绿化、学校等城市公益和公共基础设施用地的实施。

强化土地储备和供应。科学有序推进土地储备、供应工作，鼓励探索土地预储备制度。土地储备机构应严格实施"净地"供应，发布出让公告或划拨公示时，应做到土地权属清晰、规划条件明确、安置补偿到位；签订出让合同或核发划拨决定书前，除需保留的建筑物、构筑物、古树名木等自然和人文遗产、景观资源外，场地应拆除平整，具备开工配套条件。同时规范土地储备资金使用管理，创新储备土地盘活、利用政策，建立储备土地管护制度。

加大存量建设用地盘活力度。科学制定存量用地盘活五年规划、三年行动计划和年度项目安排，制定新增建设用地指标与存量盘活挂钩机制，建立"存量土地资源一张图"，纳入全市存量土地资源，定期开展"以地招商"活动，推进低效用地、批而未供、闲置土地消化处置。

推进低效用地再开发。明确低效用地认定标准，分类探索盘活利用政策，动态维护低效用地再开发项目库，可通过低效用地再开发完善配套和市政基础设施。

加快处置批而未供土地。按照"分类清理、图数一致、先易后难、逐步推进"原则开展清理认定，形成今后具备供应可能的建设用地批文清单和数据库；对暂不具备供应可能的建设用地，严格落实国家、省有关消化处置工作要求。

加快处置闲置土地。开展闲置土地处置专项行动，全面清查闲置土地现状，建立清单及处置工作台账，分析成因，推动难点问题分类化解，确保完成国家、省下达的闲置土地消化处置目标任务。《实施细则》进一步明确，协议有偿收回的闲置土地以及由于开发企业原因未动工开发满2年的闲置土地，可依法收回国有土地使用权。

六条规则规范土地市场

在发挥市场配置作用、提升资源利用效率方面，《意见》明确六条与土地市场相关的重要规则：

其一，全面推行网上交易。全面推行国有建设用地使用权网上交易方式出让。因实现公共利益和城市功能需要，出让地块确需增设相应条件的，不得违背公平竞争原则及有关法律法规规定；同时按照"谁提出、谁负责、谁监管"的原则，由各区政府确保履约落实。

其二，起始价集体决策。公开出让土地起始价依据土地评估价，综合考虑产业政策、土地成本、国家规定的计提费用、土地市场情况等因素，采取集体决策方式综合确定，且不得低于国家、省规定的最低地价标准。区级储备土地出让起始价由区政府确定，报市自然资源和城乡建设部门进行合规性复核；市级储备及市区联合储备土地出让起始价由市自然资源和城乡建设部门负责合规性审查。储备土地确需以土地储备成本加国家规定的计提费用作为起始价的，或起始价低于基准地价的，市级储备及市区联合储备土地应取得市政府批准，区级储备土地应取得区政府批准。

其三，混合用地地价分摊。同一宗地包含多种用途的，自然资源和城乡建设部门在核发规划条件时应当明确各分用途的用地性质及指标控制要求。兼容及混合用地在公开出让时，应明确住宅、商业、工业等各分用途对应地价占土地总价款的比例，并列入地块公开出让文件；土地成交后，按照既定比例对成交总价款进行分摊。

其四，严格"净地"供应。签订出让合同或核发划拨决定书前，除需保留的建筑物、构筑物、古树名木等自然和人文遗产、景观资源外，场地应拆除平整，具备开工配套条件。

其五，闲置土地专项处置。开展闲置土地处置专项行动，全面清查闲置土地现状，建立清单及处置工作台账，分析成因，推动难点问题分类化解。

其六，支持预告登记转让。加强土地二级市场交易平台建设，完善市场规则，规范市场秩序，对拟整宗转让或分割转让的项目开发投资额未达到25%的，支持预告登记转让。

此外，《意见》还就创新城市更新资源配置模式、优化产业用地供给方式、推行工业用地"标准地＋承诺制"供应模式、探索自然资源资产组合供应、探索空间资产高效运营等作出部署。其中，全面推行新增工业用地"标准地"出让制度，出让前明确工业项目建设用地主要控制指标并在出让文件中公布；按照"用售租融"原则建立空间资产运营机制，探索储备土地短期开发利用等模式。

与之配套，《实施细则》共28条，可视为一份详尽的土地管理"操作手册"，对供地方式、价格机制、成本核算、工业用地管理、土地利用相关政策等作出系统规定。

包括：

——供地方式分类清晰。明确招标拍卖挂牌公开出让的3类情形和协议出让的9类情形，包括原划拨租赁用地补办出让、经营性项目相邻边角地、轨道交通工程相关物业用地、存量土地建设租赁住房、低效用地再开发（商品住宅除外）等。

——价格机制集体决策。公开出让土地起始价依据评估价，综合考虑产业政策、土地成本、市场情况等因素集体确定，且不得低于国家、省规定的最低地价标准；储备土地确需以成本加计提费用作为起始价的，须取得同级政府批准。

——工业用地多元供应。长期租赁年租金起始价可按不低于该宗地50年工业用地出让评估价格的2%确定，租金调整周期不得低于5年，涨幅不得高于上期租金的10%；先租后让租让年期之和不超过法定最高出让年限；弹性年期出让价格按不低于弹性年期与最高年期的比值进行年期修正。

——地下空间优惠明显。地下一层土地出让金按相应地上建设用地评估价的30%核定，地下二层按15%核定，地下三层及以下可免收；配建地下停车场地下一、二层按地上工业用地评估楼面地价与批准建筑面积之积的6%核定。

——城市更新政策突破。支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建，符合条件的可探索免于办理供地手续；利用存量土地、房产资源发展国家支持产业且不改变用地主体和规划条件的，可享受5年过渡期政策；无偿移交的公益性公共设施可免计容、无需补缴土地出让金；带保留建筑供地可采取划拨、出让或租赁方式。

——历史遗留分类化解。对毛地批租、房改房集资房、安置房棚改房、国有企业改革保留划拨期满等各类历史遗留项目，分别明确办理路径。

从"政策密集期"看武汉发展逻辑之变

2026年以来，武汉政策工具箱持续加码：

6月湖北出台自然资源要素保障18条，明确新增建设用地优先保障重大项目、2025年12月31日后征收转用的新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发；

7月武汉发布全国首个超大城市城市更新"十五五"规划，提出城中村改造规模不少于1000万平方米；

7月第三批城市更新10条新政出台，明确危旧住房自主更新原拆原建、工业用地提容不增收土地价款等突破性措施；

此前首批18条城市更新政策措施已明确老旧工业园区提能升级单个园区每年补助不超过500万元。

这份《意见》的意义在于把过去散落在城市更新、低效用地再开发、工业用地管理等领域的政策，上升为全市自然资源管理的顶层制度安排。

从"增量扩张"到"存量提质"，从单点突破到系统集成，武汉正以一套组合拳重塑超大城市的发展逻辑。

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